SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 25 de marzo de 2003, los abogados Guillermo Bolinga Hernández, Antonio Canova González, Victorino Márquez Ferrer, Gustavo Grau Fortoul, Miguel Mónaco y Erick Boscán Arrieta, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 69.897, 45.088, 47.660, 35.522, 58.461 y 80.156, respectivamente, con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles  CERVECERÍAS POLAR LOS CORTIJOS C.A., domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 14 de marzo de 1941, bajo el n° 323, Tomo n° 1; PEPSI COLA VENEZUELA C.A., domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 11 de octubre de 1993, bajo el n° 25, Tomo n° 20-A-Sgdo; DISTRIBUIDORA POLAR DEL CENTRO C.A. (DIPOCENTRO) domiciliada en la ciudad de Valencia, Estado Carabobo, e inscrita en el Registro de Comercio del Estado Carabobo, el 14 de enero de 1974, bajo el n° 5955; DISTRIBUIDORA POLAR DE ORIENTE C.A. (DIPOLORCA), domiciliada en la ciudad de Barcelona, Estado Anzoátegui, e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, el 20 de abril de 1972, bajo el n° 67; DISTRIBUIDORA POLAR METROPOLITANA S.A. (DIPOMESA), domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 25 de julio de 1973, bajo el n° 79, Tomo n° 77-A; DISTRIBUIDORA POLAR (DIPOSA), domiciliada en la ciudad de Maracay, Estado Aragua, e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, el 2 de junio de 1948, bajo el n° 555, Tomo n° 3-A; DISTRIBUIDORA POLAR DEL SUR (DIPOSURCA), domiciliada en la ciudad de Maturín, Estado Monagas, e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, el 10 de marzo de 1983, bajo el n° 86, folios 203 a 208 vto, Tomo I; D.O.S.A. S.A. domiciliada en la ciudad de San Cristóbal, Estado Táchira, e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, el 29 de mayo de 1961, bajo el n° 131; REFINADORA DE MAÍZ VENEZOLANA C.A. (REMAVENCA), constituida y domiciliada en la ciudad de Caracas, cuya última modificación estatutaria consta en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 13 de marzo de 2001, bajo el n° 23, Tomo n° 43-A-Pro; PRODUCTOS QUAKER S.R.L., domiciliada en la ciudad de Caracas, cuya última modificación estatutaria consta en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 13 de mayo de 2002, bajo el n° 1°, Tomo n° 69-A-Pro; C.A. PROMESA, domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro de Comercio llevado por el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el 19 de mayo de 1949, bajo el asiento n° 552, Tomo n° 2-B, DISTRIBUIDORA EFE S.A., domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 24 de octubre de 1963, bajo el n° 52, Tomo n° 29-A; y de ALIMENTOS CONGELADOS ALIMAR C.A., domiciliada en la ciudad de Cumaná e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre, el 15 de diciembre de 2000, bajo el n° 69, folios 217 a 220; interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de declaratoria de mero derecho y de medida cautelar innominada contra el artículo 211 del DECRETO N° 1.546 CON FUERZA DE LEY DE TIERRAS Y DESARROLLO AGRARIO, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.323, del 13 de noviembre de 2001 (hoy artículo 207 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.771 extraordinaria, de fecha 18 de mayo de 2005).

A través de auto del 8 de abril de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió el recurso interpuesto y, en consecuencia, ordenó la notificación del Presidente de la República, del Presidente de la Asamblea Nacional, del Fiscal General de la República, del Defensor del Pueblo y, finalmente, de la Procuradora General de la República. Asimismo, ordenó el emplazamiento de los interesados y acordó remitir copia certificada del legajo a esta Sala,  para proveer sobre las pretensiones cautelares.

El 22 de abril de 2003, se recibió el correspondiente cuaderno separado y se designó ponente al Magistrado José Manuel Delgado Ocando, a los fines de dictar la decisión respectiva. 

Mediante sentencia del 16 de julio de 2003, se acordó la medida cautelar innominada de suspensión de los efectos de la norma impugnada. Del mismo modo, se ordenó tramitar la causa como de mero derecho y de urgencia, suprimiendo el lapso probatorio y la primera etapa de la relación.

El 13 de agosto de de 2003 se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado publicado y consignado en el lapso legal correspondiente.

Por auto del 30 de septiembre de 2003, el Juzgado de Sustanciación, ordenó pasar el expediente a Sala; recibido éste, el 1 de octubre de 2003, se fijó el quinto día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes orales, el cual se realizó el 14 del mismo mes y año, con la comparecencia de los apoderados judiciales de las accionantes, así como la representación de la Fiscalía General de la República y de la Procuraduría General de la República.

El 5 de noviembre de 2003, se dijo “Vistos”.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

Los apoderados judiciales de las sociedades recurrentes fundamentaron su pretensión anulatoria en los siguientes argumentos:

En primer término señalaron que, la disposición contenida en el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, viola el principio de separación de poderes, toda vez que, a su entender, desvirtúa la esencia de la función jurisdiccional como es la actuación a instancia de parte y dentro del proceso.

Al respecto, sostuvieron que el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela resulta lesionado por la norma atacada, ya que uno de los caracteres de la función jurisdiccional es la imparcialidad de los Jueces de la República,  de acuerdo a la cual, los tribunales deben dirimir los conflictos, con fundamento en las normas jurídicas, pero sin que  “[...] actúen de oficio, sino a instancia de parte interesada”.

De acuerdo a lo indicado, argumentaron que a los Jueces les está vedado actuar con libertad, sin la existencia de un juicio, ya que si bien en ocasiones se prevé que los jueces pueden adoptar ciertas medidas antes de iniciarse un procedimiento jurisdiccional, se trata siempre de actuaciones no oficiosas sino producidas a petición de parte, aun cuando no exista contención propiamente dicha; pero tal habilitación, consistente en la adopción de medidas anticipadas para brindar protección a los particulares y son posibles, cuando es inminente la presentación de la demanda principal por el actor, ya que ni el Juez constitucional, a pesar de su naturaleza política, está autorizado para actuar sin juicio, salvo en el caso de la atribución conferida a esta Sala Constitucional por el artículo 336.6 constitucional, relativa a la revisión aun de oficio los decretos de estados de excepción.

En este contexto, precisaron que las consideraciones previas permiten apreciar cómo el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario contradice el principio constitucional mencionado, al establecer que el Juez agrario puede actuar y dictar medidas cautelares aun cuando no exista juicio, a pesar que ni siquiera esta Sala Constitucional, en su condición de suprema garante de la Constitución, puede actuar sin la existencia de un juicio, lo cual constituye la eliminación del carácter jurisdiccional de los tribunales agrarios ordinarios o especiales, para introducirlos sin más en el ámbito de actuación del Poder Ejecutivo, cuyos órganos gozan de la potestad de tutelar directa y personalmente el interés público, mediante la adopción de las medidas pertinentes para llevar a cabo su misión de gobernar y administrar.

Argumentaron que, la norma cuya nulidad se pretende confunde a los Jueces agrarios con órganos del Poder Ejecutivo o del Poder Ciudadano, pues corresponde al Ejecutivo Nacional a través de los Ministerios competentes, al Instituto Nacional de Tierras, al Instituto Nacional de Desarrollo Rural y a los órganos del Poder Ciudadano, la adopción oficiosa de medidas y actuaciones tendientes a la protección de las materias reguladas por la ley.

Por otra parte alegaron que, el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad del Poder Público, por cuanto representa una norma abierta que estimula una actuación ilimitada, desproporcionada, excesiva y arbitraria del juez agrario, facultándolo para actuar sin juicio, en una actividad cuyos resultados podrían conseguirse mediante otras actuaciones menos gravosas para el ordenamiento.

En este orden de ideas, sostuvieron que del principio de interdicción de la arbitrariedad del Poder Público, cuya previsión constitucional se advierte de la lectura concordada de los artículos 2, 3 y 141 de la vigente Constitución; referidas a principios como la ética, la honestidad, la rendición de cuentas, la transparencia y la responsabilidad en el ejercicio de cargos públicos; así como de su reconocimiento en sentencias de la Sala Constitucional; como son las decisiones del 18 y 20.04.01, 20.05.01, 21.11.02, y 24.01.03; deriva de la consagración de otros principios particulares como el de jerarquía normativa, competencia, publicidad de las normas, irretroactividad de las normas no favorables o restrictivas de derechos, entre otros.

Argumentaron que el legislador incurre en violación al principio de interdicción de la arbitrariedad cuando dicta normas sin justificación racional, o cuando habilita a otros órganos de cualquiera de las ramas que ejercen el Poder Público a realizar acciones sin establecer un entorno normativo al cual circunscribir el ejercicio de la misma, como a su entender ocurre en el caso del artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, cuya amplitud y carácter asistemático supuestamente ha producido o producirá decisiones arbitrarias.

Que es regla en todo Estado de Derecho que el margen de actuación de los Jueces está limitado por los términos de la controversia que debe dirimir, y del mismo modo, que las potestades, amplias o no, que las leyes les atribuyen para lograr tal cometido deben ser ejercidas en el curso de un proceso judicial orientado al respeto y restablecimiento de los derechos de las partes, y que ello desaparece cuando se otorgan poderes generales e ilimitados, cuyo ejercicio lleva fallos como el dictado por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes, el 18.12.02, donde, con base en la norma impugnada, dictó una serie de mandamientos ejecutivos y ejecutorios, sin atenerse a un juicio, decidiendo el mismo día que “alguien” solicitó tutela cautelar para “contrarrestar el desabastecimiento de hidrocarburos” en vista de la paralización de la industria petrolera nacional.

Finalmente, señalaron que el artículo cuya nulidad se pretende resulta lesivo del derecho a la defensa y al debido proceso, sobre la base que permite una actuación jurisdiccional sin juicio.

En este sentido precisaron que, las normas contenidas en los numerales 1 y 3 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, resultan vulneradas  pues el legislador no puede contradecir lo dispuesto por la Constitución en materia del derecho a la defensa y al debido proceso, como lo hizo con la aprobación y puesta en vigencia del artículo 211 impugnado, cuyo contenido, si bien pareciera estar vinculado al proceso ordinario agrario donde el derecho a la defensa está garantizado, deja de lado por completo tal conexión cuando permite al Juez agrario adoptar de oficio y sin juicio las medidas pertinentes para alcanzar algunos valores superiores, que bien pueden ser tutelados por vía de las medidas previstas en los artículos 167 y 258 del mismo Decreto Ley, a costa del efectivo ejercicio de los derechos al debido proceso y a la defensa de todas aquellas personas contra las que puedan adoptarse semejantes medidas.

                                                                                     

II

OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En primer término realizaron una serie de consideraciones respecto a la nueva concepción del Estado de derecho y al supuesto “desconocimiento” de los apoderados judiciales de las recurrentes, sobre la “dinámica axiológica y garantista” que contiene la norma impugnada.

En este sentido, los abogados de la Procuraduría General de la República señalaron que, el artículo 211 del Decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario fue dictado en el contexto del declive que en el siglo XX tuvieron los principios de autonomía de la voluntad de las partes y de igualdad ante la ley, que constituyeron las bases del antiguo sistema liberal individualista, que fue incapaz de dar solución a las demandas sociales.

Así, argumentaron que el nuevo sistema propugna el respeto y dignidad del ser humano, sobre una igualdad real y una solidaridad efectiva, donde la justicia constituye un postulado fundamental a través de cuyo prisma debe observarse el Estado eficaz, como una superación del Estado principista.

Sostuvieron que, dicha transmutación del Estado, abandona el mero carácter formal, programático e inaplicable de las Constituciones, para otorgarle carácter normativo, en virtud del cual tienen aplicación inmediata; regulando el poder y constriñéndolo a actuar como garante de los derechos fundamentales, dentro de los que se encuentran el derecho al medio ambiente y a la alimentación.

Al respecto, alegaron que la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario “reglamenta el mandato constitucional que impone como deber la productividad de las tierras con vocación agraria”, instrumentando el derecho agrario y ambiental, estableciendo de esta manera las bases del desarrollo rural, integral y sustentable, que tiene por norte la seguridad agroalimentaria de las generaciones presentes y futuras.

De esta forma, señalaron que la norma impugnada constituye una herramienta procesal, que nace en respuesta a lo inasequiblecedimiento ordinario, a su onerosidad y lentitud, frente a lo cual, el artículo 211 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, presenta una visión axiológica de la justicia, relativa ala eficacia de la actuación del Poder Público, plasmada en la tutela preventiva.

Manifestaron que la norma bajo análisis encuentra su antecedente en el artículo 8 de la derogada Ley de Procedimientos y Tribunales Agrarios, el cual tenía como ratio el aseguramiento y protección de la productividad agroalimentaria y el medio ambiente, con lo cual actualmente, el artículo impugnado es una manifestación de la tutela preventiva, que no tiene como fin el aseguramiento de las resultas de un juicio sino la protección a una situación jurídica.

De allí que, sostuvieran que dicha norma protege en forma directa, integral e inmediata, el bien en peligro, como es el derecho a la alimentación y a la bio-diversidad, lo cual justifica su carácter anticipativo.

Así, manifestaron que la esencia del artículo impugnado es la actuación integral de los órganos jurisdiccionales en procura de restablecer una situación de daño a la colectividad, a través de una tutela preventiva, que se diferencia a la cautelar en cuanto no depende de un proceso previo.

Argumentaron, que en el presente caso no estamos ante una actuación jurisdiccional derivada de una relación jurídica privada que someta al juez al principio dispositivo, sino que estamos en presencia de una relación jurídica pública donde están involucrados intereses generales y razones de orden público, que fundamentan los poderes inquisitivos del juez agrario.

Precisaron que la norma atacada no violenta el principio de separación de poderes, pues ésta no establece una distribución del Poder Público, diferente a la dispuesta en el Texto Fundamental, ni impide el desarrollo del principio de colaboración de poderes.

Alegaron que, aun cuando no entendieron en qué consistía la supuesta violación de poderes esgrimida, resultaba menester señalar que el artículo 211 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario recoge lo que se denomina medidas anticipativas de  naturaleza preventiva, propias del Poder Judicial, pues a éste corresponde el restablecimiento de las situaciones jurídicas.

Señalaron que en el ordenamiento jurídico venezolano el principio de separación de poderes no está concebido en sentido rígido, lo cual permite que en casos como el presente, el juez pueda actuar de oficio, dada la urgencia que demanda la actuación en la materia.

En este contexto sostuvieron que ante situaciones de riesgo ambiental  resulta absurdo que el juez agrario omita el deber de actuar restableciendo las situaciones jurídicas vulneradas, bajo el argumento de que sólo puede actuar rogadamente, exponiendo así a la colectividad a un perjuicio mayor. 

En otro orden de ideas señalaron, respecto a la supuesta violación del principio de interdicción de la arbitrariedad del Poder Público, que la motivación del proveimiento jurisdiccional del juez agrario constituye el mecanismo de control de su actuación y por tanto, siendo que en el caso de autos existe una habilitación legal para acordar medidas autosatisfactivas, sujetas a control posterior, mal puede hablarse de la violación esgrimida por las accionantes.

Es así como sostuvieron que, el juez puede tomar las medidas pertinentes como ocurrió durante diciembre de 2002 y comienzos de 2003, cuando se acordó el restablecimiento de la situación derivada del llamado paro.

Finalmente, con respecto a los alegatos de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, la Procuraduría General de la República sostuvo que, la impugnación o derecho a recurrir una providencia judicial es connatural a la actuación judicial y por tanto, una vez dictada una medida determinada, conforme al artículo 211 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, se abriría el correspondiente contradictorio.

III

OPINIÓN DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La representante de la Fiscalía General de la República, luego de algunas consideraciones relativas a las medidas cautelares en general señaló, que el artículo impugnado faculta al juez agrario para tomar las medidas que en el ámbito de su competencia, aseguren el mantenimiento del interés general a que alude la norma en cuestión de una manera ponderada, para no incurrir en arbitrariedad.

En este contexto argumentó que, las referidas medidas deben encuadrarse dentro del bloque de la legalidad, respetando la tutela judicial efectiva y el principio de colaboración de poderes, como una vía para garantizar el cumplimiento de los propósitos del Estado, dentro de los cuales se encuentra la seguridad alimentaria.

Al respecto, precisó que el principio de separación de poderes en materia de protección a la biodiversidad, no debe ser entendido como apotegma rígido, que impida la actuación del Estado en su conjunto, especialmente sobre materia de interés general que requieren en algunos casos de la actuación común de los órganos que ejercen el Poder Público.

De esta forma, señaló que en materia de interdicción de la arbitrariedad del Poder Público la proporcionalidad es un supuesto inherente a la actuación del Estado, de acuerdo al cual la actividad desplegada para un supuesto específico, debe guardar la correspondiente adecuación de los medios a los fines perseguidos.

Así, sostuvo que el Estado se encuentra facultado para defender ciertas actividades económicas, lo cual, conjuntamente con el deber de promover la agricultura, le permite obrar en función de garantizar la seguridad alimentaria de la población, así como del medio ambiente.

Finalmente, con relación a la denuncia de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, la Fiscalía General de la República señaló que la competencia atribuida a los jueces agrarios por el artículo impugnado debe ser desarrollada dentro de un procedimiento judicial que guarde las debidas garantías a los particulares.

IV

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Pasa esta Sala, previo estudio de los alegatos en favor y en contra de la legalidad de la norma impugnada, a decidir sobre la pretensión anulatoria y en este sentido, se observa de manera preliminar que, tal como se dejó asentado supra, la norma impugnada se encuentra actualmente dispuesta (en idénticos términos) en el artículo 207, de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.771 extraordinaria, de fecha 18 de mayo de 2005, con lo cual, en el presente caso resulta evidente el interés jurídico actual de las accionantes en mantener ante esta autoridad judicial, la demanda de nulidad incoada, con el objeto de obtener una decisión sobre el mérito del asunto controvertido.

Ello así, el artículo 211 del Decreto con rango y fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, es del siguiente tenor:

“Artículo 211.- El juez agrario debe velar por el mantenimiento de la seguridad agroalimentaria de la Nación y el aseguramiento de la biodiversidad y la protección ambiental. En tal sentido, el juez agrario, exista o no juicio, deberá dictar oficiosamente las medidas pertinentes a objeto de asegurar la no interrupción de la producción agraria y la preservación de los recursos naturales renovables, haciendo cesar cualquier amenaza de paralización, ruina, desmejoramiento o destrucción. Dichas medidas serán vinculantes para todas las autoridades públicas, en acatamiento del principio constitucional de seguridad y soberanía nacional”.

Al respecto, la interpretación normativa en general y para el caso concreto, el análisis de la constitucionalidad de la norma transcrita, es una actividad que, tal como señaló esta Sala en la sentencia dictada el 9 de diciembre de 2002, en el expediente N° 02-2154, caso Fiscal General de la República, debe desarrollarse “in totum”, es decir que “la norma es interpretada a la luz de todo el ordenamiento jurídico, cuyo significado no resulta aislado de éste”.

Así, la hermenéutica jurídica debe realizarse en el complejo global del derecho positivo, pues de otro modo no es posible desentrañar el significado y alcance de las disposiciones legales, cuyo conocimiento es necesario para determinar cual ha sido la voluntad del legislador. Ello implica, tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por el fin ha de deducirse.

De este modo, el principio general de interpretación de la Ley consagrado en nuestro derecho positivo, en el artículo 4 del Código Civil, según el cual:“(...) a la Ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador (...)”,  resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal.

Conforme a lo expuesto, la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que García de Enterría denomina como “fuentes significativas” del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución <en sentido material> distinguible de la <Ley constitucional> en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico.

Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial.

Con ello, la eficacia organizatoria inmediata de la Constitución, sobre la cual se configuró tradicionalmente el valor normativo de la Constitución, da paso a una supremacía sustentada en el hecho de que la interpretación normativa debe realizarse a la luz de los principios y reglas constitucionales, lo cual ha dado lugar al denominado proceso de constitucionalización de las leyes donde la tarea interpretativa debe guardar concordancia con la Constitución.

De allí, que el Tribunal Constitucional alemán haya sostenido que “es valioso el principio de que una Ley no debe ser declarada nula cuando puede ser interpretada en consonancia con la Constitución”, ello en razón  del principio de unidad del ordenamiento, a tenor del cual el orden de valores consagrados en el Texto fundamental debe ser investigado y descubierto en cada norma legal.

Ciertamente, toda normativa debe interpretarse en el sentido de hacer posible con su aplicación el servicio de los valores primarios del Estado, pues tal como señala González Pérez, el derecho no es sólo un conglomerado de normas legales, antes bien, el derecho positivo se encuentra enraizado en los principios, y por ello, el jurista ni puede limitarse a contemplar la norma aislada y aséptica, ni debe circunscribirse a sistematizarla con arreglo a principios lógicos, ya que  la unidad del ordenamiento está basada en los principios rectores del Ordenamiento que le informan y dan unidad.

Esta formula interpretativa también es recogida por Marienhoff quien, al discernir sobre el conocimiento del derecho, nos enseña que resulta menester descubrir los principios generales y establecer las consecuencias que derivan de tales principios y su concordancia con las instituciones realmente en vigor.

Asimismo, Maurice Hauriou sostiene que la interpretación de las reglas jurídicas no debe tomar un sentido excesivamente literal, pues ello podría retrocedernos al más negro formalismo de las legislaciones primitivas. Planteamiento éste sobre el cual desarrolla que frente a una aparente antinomia debe tenderse al estudio de la voluntad jurídica del legislador, lo cual se logra mediante una reconstrucción de las circunstancias concomitantes que permiten aprehender el valor real de la norma, a través de la aplicación lógica de los principios.

De tal manera, que el intérprete debe armonizar la expresión jurídica legal o sub legal con el Texto Fundamental. Este Planteamiento no es sólo una máxima aceptada por la mayoría de la doctrina constitucional, sino que se encuentra recogida en los artículos 7, 25 y 335, del Texto Fundamental, en donde se desarrolla el carácter normativo de la Constitución, a tenor del cual, sus disposiciones se incluyen en el ordenamiento jurídico como preceptos de directa aplicación que vinculan tanto a los ciudadanos como especialmente al Estado, en el desarrollo de los principios rectores que le sirven de base al sistema jurídico-político.

De este modo, podemos observar cómo el referido valor normativo de la Constitución recoge lo que García de Enterría califica como valores superiores del ordenamiento jurídico, y que Souza designa como plano superior de juridicidad, conceptos estos conforme a los cuales se configura el Estado constitucional de derecho, en el cual el poder del Estado debe ser ejercido de manera axiomática, en concordancia con los postulados fundamentales.

Así, de acuerdo al principio de supremacía constitucional que como vemos, se encuentra vigente en nuestro ordenamiento jurídico, toda manifestación de autoridad del Poder Público debe seguir los imperativos o coordenadas trazadas en la norma normarum, como un efecto del principio de interpretación conforme a la Constitución y de la funcionalización del Estado a los valores que lo inspiran.

En este contexto hermenéutico, tal como señaló esta Sala el 29 de abril de 2005, en el caso Gaetano Minuta Arena y Rosa Santaromita, expediente Nº 05-367, no se concibe una efectiva tutela judicial sin la posibilidad que tiene el intérprete de la Constitución de actuar con pleno conocimiento de la realidad social, pues la protección efectiva de los derechos fundamentales no son únicamente el resultado de una interpretación amplia y liberal de su contenido, sino de la respuesta a las necesidades inmediatas y futuras que plantea la sociedad en su devenir.

Siendo así, observa este Alto Tribunal que los apoderados judiciales de las accionantes alegan la violación del principio de separación de poderes, sobre la base que la norma impugnada presuntamente desvirtúa la esencia de la función jurisdiccional como es la actuación a instancia de parte y dentro del proceso. Es decir, que en el presente caso se plantea la supuesta intromisión de los órganos jurisdiccionales en el ejercicio de la actividad administrativa.

Al respecto, la idea de separación entre la función administrativa y jurisdiccional del Estado, se remonta a 1790, donde la ley proclamó la separación de ambas actuaciones en el sentido que los tribunales no podían intervenir en los idearios revolucionarios de legalidad, libertad y garantía jurídica. Empero, la posterior identificación de que la consecución de la legalidad perseguida implicaba  la concepción de un mecanismo de control, conllevó a la difuminación de estas inmunidades, enraizando como elemento natural de la estructura del Poder Público al principio de separación de poderes, como un  predicado republicano.

Con ello, la separación de poderes lleva inmanente la noción de control, que se impone para asegurar la sujeción del obrar público a reglas y principios del derecho, lo cual permite evidenciar que el referido principio presenta un carácter instrumental destinado a hacer efectiva la sujeción de la administración al principio de legalidad.

Así, el principio de separación de poderes se sostiene, precisamente, en la identificación de la pluralidad de funciones que ejerce el Estado y que aun cuando modernamente no se conciben distribuidas de forma exclusiva y excluyente entre los denominados poderes públicos, sí pueden identificarse desarrolladas preponderante por un conjunto de órganos específicos, lo cual deja entrever la vigencia del principio de colaboración de poderes como un mecanismo de operacionalización del poder del Estado al servicio de la comunidad, que ha permitido, conjuntamente con el carácter subjetivo del contencioso administrativo, que órganos jurisdiccionales dispongan lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa, según señalael artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

De esta forma, tal como señaló esta Sala en sentencia del 17 de marzo de 2003, dictada en el caso Ricardo Cella, en el expediente N° 02-1271, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa tienen atribuida la facultad de sustituirse en determinados casos en la Administración, cuando ello sea necesario para garantizar una tutela judicial efectiva, con base en los principios y valores del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, donde la plena jurisdicción del contencioso-administrativo no sólo se limita a declarar la nulidad de la actuación o de la abstención, sino también de proveer lo necesario para tutelar los derechos e intereses de quienes han visto cercenados sus derechos por el arbitrario proceder de la Administración (concepción subjetiva).

En efecto, esta Sala, siguiendo la doctrina especializada, ha sostenido que la consagración en las Constituciones democráticas del derecho a la tutela judicial efectiva, en los términos establecidos en el artículo 26 de nuestro Texto Fundamental, terminó de desmontar la concepción puramente objetiva o revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa que, junto a los demás órganos de la rama Judicial del Poder Público, tienen la obligación de brindar protección a los derechos e intereses de los particulares cuando en el proceso quede probado que la actuación de la Administración efectivamente vulneró los derechos o intereses personales, legítimos y directos, ya sea que deriven de su enunciación en la Constitución, en leyes, reglamentos o por estipulación contractual, sin que pueda aceptarse tal menoscabo a efecto de resguardar el interés público tutelado por el órgano o ente demandado, bajo razonamientos de corte utilitarista.

De allí que se afirme que “el proceso contencioso-administrativo pasó a ser así inequívocamente ‘subjetivo’, de defensa de esos derechos e intereses frente a la actuación administrativa en general (art. 106.1 de la propia Constitución) y no precisamente sólo frente a actos administrativos formales. La tutela de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos no puede reducirse a la fiscalización abstracta y objetiva de la legalidad de unos actos administrativos formales; derechos e intereses que resultan de los complejos ordenamientos jurídicos a que el ciudadano de hoy se ve sometido, y su tutela efectiva (...) impondrá extenderse necesariamente a todos los aspectos de la actuación administrativa, sea formal o informal, por procedimientos tipificados o por vía de hecho, reglados o discrecionales, típicamente administrativos o con eventuales contenidos políticos anejos, por acción o por omisión, que puedan llegar a afectar dichos derechos o intereses” (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, Civitas, 2000, p. 621).

Dicha concepción amplia del contencioso-administrativo como jurisdicción protectora no sólo del interés público que tutela la Administración sino también de los derechos e intereses de los particulares, que es compatible con el sentido, propósito y razón del artículo 259 de la Constitución vigente, tal y como esta Sala lo indicó en su decisión n° 82/2001, del 1 de febrero, caso: Amalia Bastidas Abreu, permite comprender que necesariamente el Juez contencioso-administrativo deberá realizar pronunciamientos de condena a hacer o no hacer en contra de la Administración, a ordenar la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, y otras veces, inclusive, a sustituirse en el órgano o ente autor del acto anulado, a fin de proveer en sede judicial aquello a que tenía derecho el particular y que le fue negado o limitado en contrariedad con el Derecho.

En este sentido, se pronunció la sentencia  n° 2855/2002, dictada en el caso  Fedenaga, mediante la cual declaró la nulidad de los artículos 89 y 90 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, cuyo criterio fue ratificado posteriormente en el expediente Nº 04-1321, correspondiente al amparo constitucional incoado por la sociedad mercantil Agropecuaria Villa Carmen C.A., decidido el 5 de abril de 2005, donde se estableció que,  los poderes inquisitivos no transgreden per se, el principio de división de poderes, ya que la estructura orgánica y funcional del Estado, dispuesta en el Texto Fundamental, estipula una conceptualización flexible de la división de poderes que permite que cada uno de los órganos que ejercen los distintos Poderes Públicos colaboren entre sí, surgiendo como corolario de esta situación que la separación de funciones no coincida directamente con la división de poderes, encontrándose muchas veces en la actividad jurídica de los órganos del Estado que éstos ejerzan, además de las funciones que le son propias por orden constitucional, funciones que son características de otros Poderes.

De lo expuesto se colige que, el juez contencioso administrativo, al contrario de lo señalado por las recurrentes, se encuentra constitucionalmente habilitado para trascender el mero control de legalidad sobre la actuación administrativa de los órganos del Poder Público, toda vez que constituye un mandato constitucional, el deber de restituir las situaciones jurídicas que pudieran haber sido lesionadas por la actuación u omisión sub-legal del Estado.

Efectivamente, se puede observar cómo de acuerdo con los principios de tutela judicial efectiva y colaboración de poderes, el juez contencioso administrativo puede desarrollar, en determinados casos, una actividad que desde el punto de vista sustancial –no así orgánico- podría ser calificada como una función administrativa. Ello así, debe este Supremo Tribunal determinar si tal actuación pudiera desarrollarse oficiosamente y al respecto se observa lo siguiente:

Tal como señaló esta Sala en sentencia del 30 de marzo de 2004, dictada en el caso Freddy Orlando, en el expediente N° 02-1957, la labor del legislador debe tener como norte no sólo los principios generales expresamente consagrados en el Texto Fundamental, sino además los supremos fines en él perseguidos, por lo que está obligado a realizar una interpretación integral y coordinada del cuerpo constitucional, lo cual implica que la actividad legislativa no conlleva la simple ejecución de los principios constitucionales, sino que, por el contrario, comprende una amplia libertad de configuración normativa que le permite determinar y aplicar, de manera concreta, las directrices necesarias para el cumplimiento de los cometidos constitucionales.

De este modo, el legislador, al desarrollar el principio de legalidad de las formas procesales, dispuesto en el numeral 1° del artículo 187 de la Constitución, en concordancia con el cardinal 32 del artículo 156 eiusdem, tiene una libertad de determinación que lo faculta para regular los mecanismos adjetivos, estableciendo las condiciones conforme a las cuales el Estado desarrolla su actividad jurisdiccional, lo cual ciertamente debe guardar concordancia con el Texto Fundamental, en cuanto a que las disposiciones legales se alineen en el contexto del proceso, como mecanismo de acceso a la justicia, en el cual es esencial la salvaguarda de los derechos a la defensa y al debido proceso.

Así, la ley puede establecer las circunstancias de acuerdo a las cuales actúa un determinado órgano jurisdiccional, regulando la actuación procesal de los justiciables y los poderes que el juez puede ejercer en el ejercicio de su actividad de heterocomposición de los conflictos, lo cual incluso comprende el establecimiento del matiz dispositivo o inquisitivo de un determinado procedimiento, todo en función de la materia y los intereses que habrán de tutelarse ante dicho juzgador. De este modo, en materia de derecho privado por regla general priva el principio dispositivo en los procesos judiciales, mientras que en materia de derecho público, tal como ocurre en la denominada jurisdicción (competencia) contencioso administrativa, el legislador otorga amplios poderes de disposición al órgano decidor. 

Lo expuesto permite inferir que mientras el legislador se mantenga en el contexto constitucional, resulta aplicable el conocido aforismo de Delolme, según el cual la ley lo es y lo puede hacer todo (salvo convertir a un hombre en mujer), evidenciándose así la fuerza del imperio de la ley en el Estado de Derecho venezolano y la supremacía del parlamento en el ejercicio de la función legislativa, reguladora de las situaciones jurídicas generales.

De este modo, el legislador, de acuerdo con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, está facultado para establecer las condiciones de actuación del juez contencioso administrativo, para lo cual debe legislar en términos de disponer lo necesario para que el órgano jurisdiccional pueda lograr su cometido constitucional, como es el restablecimiento de las situaciones jurídicas de los particulares ante la actuación administrativa, independientemente del sentido activo o negativo de dicha actuación, lo cual conlleva a que frente a la omisión de la actividad administrativa, el juez contencioso pueda intervenir restableciendo los derechos o intereses eventualmente vulnerados.

Es esta la ratio de los poderes inquisitivos del juez contencioso, como un efecto de la concepción social y de justicia del Estado venezolano, caracterizado por una institucionalidad que se adecua a lo que sea oportuno y posible en un momento determinado. Para ello, se tiene en cuenta la situación real de los ciudadanos y se adoptan normativas que persiguen disminuir las desigualdades sociales, permitiendo que las personas ajenas al poder público o privado obtengan una mejor calidad de vida.

Ello implica que en materias relacionadas con el interés general, el Poder Público se abra paso mediante la intervención directa sobre determinadas circunstancias, a los fines de tutelar a la colectividad, lo cual guarda una incontrovertible relación con el supra referido carácter subjetivo del contencioso administrativo, cuyo desarrollo persigue la protección de las situaciones jurídicas de los particulares.

Tal como señaló esta Sala en sentencia del 24 de enero de 2002, dictada en el caso Asociación Civil Deudores Hipotecarios de Vivienda Principal (ASODEVIPRILARA), expediente N° 02-1271, siendo que “la Constitución antepone el bien común (el interés general) al particular”, los órganos del Poder Público y dentro de éstos los tribunales, deben desarrollar sus competencias con miras a equilibrar las situaciones de afectación tanto particular como colectivo y para ello, no pueden verse limitados por la autonomía de la voluntad, cuando existen razones de interés general u orden público.

Es por ello, que en los procedimientos judiciales sobre materias que trascienden el interés particular, el legislador confiere poderes inquisitivos a los órganos jurisdiccionales en salvaguarda de las necesidades de la población, ya que es de la esencia del Estado Social de Derecho, dictar medidas legales para planificar, racionalizar y regular la actividad de los particulares y del propio Estado, en beneficio del colectivo.

Conforme a estos poderes, es que esta Sala en sentencia dictada el 9 de agosto de 2000, en el caso Manuel Guevara, expediente Nº 00-884, declaró que, para restablecer la constitucionalidad de una determinada situación jurídica, el Juez constitucional puede determinar de oficio, en ejercicio de sus poderes inquisitivos, la mejor manera de restablecer la situación jurídica infringida al accionante sin que éste haya realizado pedimento expreso al respecto.

Estas facultades oficiosas de los jueces en materia constitucional y contencioso administrativa, comprenden en virtud del principio iura novit curia, incluso el cambio de calificación jurídica de las pretensiones esgrimidas o la orden de continuación del proceso aun frente al desistimiento del accionante, tal como se desprende de la audiencia constitucional celebrada el 6 de diciembre de 2004, en el expediente 04-1475, con motivo de acción de resolución de controversia constitucional interpuesta por el Gobernador del Estado Carabobo; y el Procurador de la referida entidad, contra el Poder Ejecutivo Nacional, en la cual, frente al desistimiento expreso de la acción, la Sala declaró la continuación de la causa, sobre la base del orden público involucrado en la materia.

Lo anterior, se enmarca en lo que Hauriou calificó en el derecho alemán, como el poder semipretoriano del juez administrativo, donde el Poder Judicial se encuentra llamado a garantizar los derechos individuales y colectivos de los justiciables, mediante los correspondientes procesos donde  las formas de accionar son variables e incluyen, entre otras, las acciones por derechos e intereses difusos, dando cabida a variantes del derecho de acción.

En tal sentido, El artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone los principios que rigen la seguridad alimentaria y el desarrollo agrícola, las cuales se alcanzan por parte de los órganos administrativos, privilegiando y desarrollando la producción agropecuaria interna, entiéndase como tal, la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola, que por razones de sanidad, seguridad alimentaria, protección del medio ambiente y del mercado agrícola nacional, está facultado para restringir, incluso impedir, el ingreso de determinados productos al país, mediante el control establecido a tal fin, esto es, el otorgamiento del permiso fitosanitario, sin el cual algunas mercancías no pueden ingresar al país.

La referida materia, según estableció esta Sala en sentencia del 16 de marzo de 2005 (caso: “Asociación Cooperativa Agrícola y de Usos Múltiples, “Valle Plateado”), criterio que hoy se ratifica, constituye una actividad que al garantizar la “seguridad alimentaria” de la población (en los precisos términos de los artículos 305 y 307 de la Constitución vigente), se encuentra sometida en mayor o menor grado a un régimen estatutario de derecho público que ha sido objeto de tutela por parte del legislador, no sólo mediante una serie de medidas relacionadas directamente con el régimen sustantivo de los derechos vgr. La afectación de uso y redistribución de las tierras, sino mediante la creación de una jurisdicción especial que permita a los particulares un acceso directo a órganos jurisdiccionales especializados; que estén en capacidad de atender con criterios técnicos, sus necesidades frente a las actividades u omisiones de la Administración, tomando en consideración el interés general de asentar las bases del desarrollo rural integral y sustentable, asegurando la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroalimentario de la presente y futuras generaciones. (Cfr. Artículo 1 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario).

Con el referido criterio, la Sala evidenció que, el legislador viene a reforzar la protección jurídico-constitucional de los particulares a través de normas garantistas de los derechos amparados por la Constitución, favoreciendo la tutela judicial efectiva y protegiendo para el presente caso, la vigencia y efectividad del derecho a la seguridad agroalimentaria en pro del interés general de asentar las bases del desarrollo rural integral y sustentable, asegurando la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroalimentario de la presente y futuras generaciones. Todo en el contexto de la actuación eficaz del Poder Público, donde los órganos y entes del Estado gestionan efectivamente sus competencias, fomentando la consolidación del principio de paz social, el bien común y la convivencia, en un medio ambiente armónico.

Oponen los apoderados judiciales de las actoras que el principio de separación de poderes resulta vulnerado con el proceder oficioso que la norma atacada le atribuye a los Jueces contencioso-administrativos agrarios, sin advertir que tal afirmación se funda en una comprensión limitada de la función judicial, que en el moderno Estado constitucional de Derecho no sólo ha de velar por el sometimiento del Estado y de los particulares al orden jurídico vigente, a fin de lograr el orden y la seguridad, sino por que sean respetados y garantizados los derechos y garantías fundamentales, como forma de mantener la convivencia organizada y pacífica de cuantos viven en la sociedad.   

En tal sentido, mal podrían limitarse las potestades del Juez contencioso-agrario para sustituirse en las funciones del correspondiente órgano o ente administrativo, cuando las circunstancias de hecho demanden su proceder en el sentido de propiciar un proceso judicial que inaudita parte provea lo conducente para la salvaguarda de la continuidad de la producción agraria y la preservación de los recursos naturales, restableciendo de este modo la situación jurídica particular o colectiva lesionada, para seguidamente sustanciar el correspondiente contradictorio, ante quienes tuvieran interés en oponerse a la medida acordada.

Efectivamente, siendo que a los órganos jurisdiccionales en la materia les corresponde garantizar la seguridad alimentaria, el legislador no se encuentra limitado en el establecimiento de las facultades inquisitivas de los mencionados órganos, ni siquiera para posibilitar una actuación oficiosa que en modo alguno colide con su imparcialidad, sino que se encuadra en el carácter subjetivo y garantista del procedimiento contencioso administrativo, donde el juez propende a la salvaguarda de las situaciones jurídicas que en el ámbito de sus competencias y por mandato constitucional, se encuentra llamado a tutelar, aun frente a la inactividad particular de invocar la tutela a la seguridad agroalimentaria o ante la omisión de los órganos administrativos, en privilegiar y desarrollar la producción agropecuaria interna y proteger la biodiversidad.  

Con ello, resulta constitucionalmente legitima la actuación oficiosa de los órganos jurisdiccionales cuando el bien tutelado así lo amerite y exista disposición legal que lo faculte, como es el caso de la adopción de medidas que desde el punto de vista material, pudieran calificarse de funciones administrativas, tomadas en ejercicio de la potestad jurisdiccional para la salvaguarda de la seguridad agroalimentaria y de la biodiversidad y así se declara.

Precisado lo anterior, arguyen las accionantes que el artículo impugnado lesiona el principio de interdicción de la arbitrariedad del Poder Público y al respecto, el carácter sub legal de las funciones jurisdiccionales y administrativas del Estado, conlleva a que el ejercicio de las mismas se enmarque en lo que la doctrina denomina el principio de interdicción de la arbitrariedad del Poder Público (deducible del artículo 49 de la Constitución), positivizado en nuestro ordenamiento jurídico como uno de los pilares fundamentales del Estado de derecho (artículo 2 del Texto Fundamental), cuya vigencia entraña la sumisión del Poder Publico, al principio de legalidad y competencia, conforme a los cuales deben desarrollarse las manifestaciones de autoridad del Estado.

Dicha sumisión del Poder Público al principio de legalidad, supone de manera indefectible que el desarrollo de la actuación del Estado, guarde correspondencia con los derechos a la defensa y al debido proceso de los particulares, lo cual comprende la observancia del principio de instrucción del expediente, al cual se encuentran sometidas ambas actividades y en cuya virtud, deben garantizarse el derecho a la defensa y al debido proceso (artículo 49 numeral 1° de la Constitución), el derecho a ser escuchado (artículo 49 ordinal 3  del Texto Fundamental, artículos 48 y 68 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y artículo 7 ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Administración Pública), el derecho de acceso al expediente (artículo 49 ordinal 1° de la Constitución y artículo 59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), el principio de buena fe y de presunción de inocencia (artículo 49 ordinal 2 del Texto Fundamental), el principio de libertad de pruebas.

En ese contexto, la actividad del Poder Público, se encuentra igualmente sometida al concepto de razonabilidad, cuya manifestación comprende  la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad propiamente dicha, de acuerdo a los cuales la eventual actuación de un órgano o ente del Estado, debe resultar apta para los fines perseguidos, requerida ante la inexistencia de una medida igualmente adecuada y finalmente, que presente de igual manera la idoneidad correspondiente, pues de lo contrario se plantearía una medida injustificada.

Al respecto, sobre el argumento que el artículo impugnado constituye una norma abierta que estimula una actuación ilimitada, desproporcionada, excesiva y arbitraria del juez agrario, resulta menester precisar que, los conceptos jurídicos indeterminados, tal como señaló este Alto Tribunal en sentencia de fecha 14 de julio de 2003 (caso: José Fernando Coromoto Angulo y Rosalba María Salcedo de Angulo), son “... conceptos que resulta difícil delimitar con precisión en su enunciado, pero cuya aplicación no admite sino una sola solución justa y correcta, que no es otra que aquella que se conforme con el espíritu, propósito y razón de la norma”.

Así, en palabras de García de Enterría (Curso de Derecho Administrativo. Madrid. Ed. Civitas. 1998. Tomo I. p. 450), “ ... la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados es un caso de aplicación de la Ley, puesto que se trata de subsumir en una categoría legal (configurada, no obstante su imprecisión de límites, con la intención de acotar un supuesto concreto) unas circunstancias reales determinadas; justamente por ello es un proceso reglado, que se agota en el proceso intelectivo de comprensión de una realidad en el sentido de que el concepto legal indeterminado ha pretendido, proceso en el que no interfiere ninguna decisión de voluntad del aplicador, como es lo propio de quien ejercita una potestad discrecional. Siendo la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados un caso de aplicación e interpretación de la Ley que ha creado el concepto, el juez puede fiscalizar tal aplicación, valorando si la solución a que con ella se ha llegado es la única solución justa que la Ley permite. Esta valoración parte de una situación de hecho determinada, la que la prueba le ofrece, pero su estimación jurídica la hace desde el concepto legal y es, por tanto, una aplicación de la Ley...”.

Conforme a los criterios supra transcritos se observa, que el ejercicio de la competencia atribuida en dicha norma, únicamente procede en cuatro supuestos que si bien no admiten una determinación rigurosa a priori, en virtud de todas las circunstancias que los constituyen, se refieren “...a un supuesto de la realidad que, no obstante la indeterminación del concepto, admite ser precisado en el momento de la aplicación.” (García de Enterría (Curso de Derecho Administrativo. Madrid. Ed. Civitas. 2000. Tomo I. p. 457), conforme a conceptos de experiencia o valor, que adquieren para un supuesto específico un matiz concreto que admite una solución, con lo cual no sólo estarían delimitados los supuestos de hecho de la norma, sino que legislador al haber hecho uso de unos conceptos jurídicos indeterminados, regló el desarrollo de la misma, limitando la discrecionalidad del juez.

Así, el control de la medida preventiva analizada, resultará perfectamente realizable mediante la exteriorización de las causas que dieron lugar al proveimiento judicial, pues tal como señaló esta Sala  en fecha 18 de noviembre de 2004, en la decisión recaída en el expediente Nº 02-1796, caso Luis Herrera Gamboa, no cabe duda que, siempre es obligatoria la motivación de dicho decreto, como supuesto de orden público (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 1.222 del 6 de julio de 2001, caso: “Distribuciones Importaciones Cosbell, C.A.”; 324 del 9 de marzo de 2004, caso: “Inversiones La Suprema, C.A.”; 891 del 13 de mayo de 2004, caso: “Inmobiliaria Diamante, S.A.” y, 2.629 del 18 de noviembre de 2004, caso: “Luis Enrique Herrera Gamboa”), lo cual significa que el Juez debe exponer las razones de hecho y de derecho por las cuales considera que procede o no una determinada medida ya que, si no lo hace, es imposible que su acto sea susceptible de control, lo que impediría el cabal ejercicio del derecho a la defensa de la parte o del tercero que pueda verse afectado por dicho decreto.

En efecto, el desarrollo de la faculta atribuida en la norma bajo análisis, no significa arbitrariedad o autonomía absoluta e irrevisabilidad del criterio que sea plasmado en la decisión. (Cfr. Ricardo Henríquez La Roche, “Código de Procedimiento Civil”, Tomo I, Caracas, 1995, p. 120 y s.S.C.C. n°s. 387/30.11.00, caso: Cedel Mercado de Capitales C.A. y 00224/19.05.03, caso: La Notte C.A.), pues el Juez agrario deberá verificar que se cumpla la condición de procedencia de la medida.

Por tanto, siendo que la competencia contenida en el artículo 211 del Decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, solamente puede ser ejercida por el juez agrario con fundamento en la salvaguarda de la seguridad agroalimentaria de la Nación y el aseguramiento de la biodiversidad y la protección ambiental, lo cual presenta su justificación constitucional en los artículos 305 y 306 del Texto Fundamental y que del mismo modo, dicho artículo resulta aplicable únicamente con dos objetivos específicos a saber, evitar la interrupción de la producción agraria y garantizar la preservación de los recursos naturales renovables y finalmente, que la medida preventiva sólo podrá tomarse cuando estos fines se encuentren amenazados de paralización, ruina, desmejoramiento o destrucción, debe concluir esta Sala que, la actuación analizada, se encuentra ciertamente delimitada por un entorno normativo.

En consecuencia de lo anterior, la norma circunscribe el poder preventivo a la adopción de medidas en cuatro supuestos específicos, para obtener dos resultados perfectamente delimitados, con lo cual debe desestimarse el argumento según el cual el artículo recurrido es una norma en blanco, que propugna la actuación arbitraria, pues no sólo se encuentran delimitadas las circunstancias que llevarían al juez agrario a actuar en un determinado sentido, sino que además están preestablecidos los dos objetivos que debe perseguir dicho órgano jurisdiccional con su proveimiento, el cual a todo evento, debe observar el deber de motivación a la que hizo referencia supra y así se declara.

Finalmente señalaron las accionantes que, el artículo cuya nulidad se pretende resulta lesivo del derecho a la defensa y al debido proceso, sobre la base que permite una actuación jurisdiccional sin juicio.

Sobre el particular, esta Sala en sentencia del 15 de febrero de 2000 (Caso: Enrique Méndez Labrador), señaló que, si bien los derecho a que alude el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aplican a todas las actuaciones judiciales y administrativas, ello no significa que la referida norma constitucional establezca un procedimiento específico, “sino la necesidad de que cualquiera sea la vía procesal escogida para la defensa de los derechos o intereses legítimos, las leyes procesales deben garantizar la existencia de un procedimiento que asegure el derecho de defensa de la parte y la posibilidad de una tutela judicial efectiva”.

En relación con el tema comentado conviene traer a colación los principios establecidos por esta Sala en el caso María de los Ángeles Hernández Villaliego y otros, según decisión N° 926 del 1º de junio de 2001, en la cual se dejó asentado que, estos derechos son de contenido amplio y buscan que “las partes dentro del proceso permanezcan incólumes sin que los mismos se vean limitados o restringidos de manera tal, que impida el ejercicio pleno y efectivo de otros derechos relevantes dentro del proceso, que menoscaben las garantías que el mismo debe ofrecer. Es decir, que lo determinante de la realización de esta garantía, es que no exista una limitación insoportable en una de las partes, que restrinja el libre y seguro ejercicio de los derechos del justiciable dentro del proceso por una actuación antijurídica dentro de sus componentes.”

Con ello, la observancia del derecho a la defensa y al debido proceso no se limita al cumplimiento de una mera forma procedimental, sino que, los particulares puedan actuar efectivamente en el juicio y en este sentido, el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que encuentra su antecedente en el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, otorga al juez contencioso administrativo, la facultad de sustanciar un determinado asunto, de acuerdo al procedimiento que juzgue más conveniente para la realización de la justicia, siempre que éste tenga base legal.

En este sentido, la exposición de motivos del Decreto con fuerza de Ley de Tierras y desarrollo Agrario, dispone en cuanto al procedimiento agrario, que el mismo se informa de los valores contenidos en el artículo 257 de la Constitución, relativos a la simplicidad, oralidad, celeridad, uniformidad y eficacia, procurando un procedimiento sencillo que desarrolle el principio de celeridad y economía procesal.

Tal como se estableció supra, en el presente caso estamos ante una medida preventiva conducente a la salvaguarda de la continuidad de la producción agraria y la preservación de los recursos naturales, de adopción oficiosa, con lo cual encuentra esta Sala que dicha medida procede inaudita parte, situación ésta que en modo alguno supone la inexistencia de un procedimiento en el cual se tome el proveimiento jurisdiccional.

Ciertamente, del análisis de la norma impugnada se evidencia que, el legislador al referirse a la posibilidad de la adopción de la medida “exista o no juicio”, se refiere a que el juez no se encuentra sujeto a la pendencia de un procedimiento previo, que es justamente la diferencia entre el artículo hoy impugnado y la disposición contenida en el artículo 167 eiusdem.

Lo expuesto evidencia que, tal como señaló la representación de la Procuraduría General de la República, el artículo 211 del Decreto con fuerza de Ley de Tierras y desarrollo Agrario, actualmente artículo 207 de la Ley de Tierras y desarrollo Agrario de 2005, recoge una visión axiológica de la función jurisdiccional, que se compadece con el referido carácter subjetivo del contencioso administrativo y con el derecho a la tutela judicial efectiva, contexto en el cual la medida adoptada por el juez agrario, se desarrolla conforme a la celeridad e inmediatez necesarias para salvaguardar una eventual transgresión a los principios de la seguridad agroalimentaria y al derecho a la biodiversidad, siguiendo a tal efecto, el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Así, cuando el juez agrario desarrolle oficiosamente la competencia atribuida en la norma impugnada, procederá a la apertura inmediata del correspondiente contradictorio, donde le garantizará a aquel contra quien obre la medida y a los eventuales interesados, el derecho a la defensa y al debido proceso,  a través de la notificación de la decisión, el acceso al expediente y la posibilidad de alegar y probar a favor de la eventual oposición.

Dicha tramitación análoga a la seguida en casos de medidas cautelares, no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa o al debido proceso de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, en el correspondiente contradictorio y así se declara.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley declara:

1.- SIN LUGAR el recurso de nulidad incoado por las sociedades mercantiles  CERVECERÍAS POLAR LOS CORTIJOS C.A.; PEPSI COLA VENEZUELA C.A.; DISTRIBUIDORA POLAR DEL CENTRO C.A. (DIPOCENTRO); DISTRIBUIDORA POLAR DE ORIENTE C.A. (DIPOLORCA); DISTRIBUIDORA POLAR METROPOLITANA S.A. (DIPOMESA); DISTRIBUIDORA POLAR (DIPOSA); DISTRIBUIDORA POLAR DEL SUR (DIPOSURCA); D.O.S.A. S.A; REFINADORA DE MAÍZ VENEZOLANA C.A. (REMAVENCA); PRODUCTOS QUAKER S.R.L.; C.A. PROMESA; DISTRIBUIDORA EFE S.A., y de ALIMENTOS CONGELADOS ALIMAR C.A., contra el artículo 211 del DECRETO N° 1.546 CON FUERZA DE LEY DE TIERRAS Y DESARROLLO AGRARIO, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 37.323, del 13 de noviembre de 2001.

2.- REVOCA la medida cautelar innominada de suspensión de los efectos de la norma impugnada, dictada el 16 de julio de 2003.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de MAYO dos mil seis. Años: 195º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

                               El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ 

                                                                                        LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ      

                            Ponente

                                                                          MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. n° 03-0839

Quien suscribe, Jesús Eduardo Cabrera Romero, salva el voto por disentir de la mayoría de sus colegas que suscriben el presente fallo, por las razones siguientes:

 El artículo 211 objeto del fallo, permite al Juez Agrario, exista o no juicio, dictar medidas para asegurar la no interrupción de la producción agraria y la preservación de los recursos naturales renovables.

Tratándose de medidas que pueden decretarse en juicio, su naturaleza debe ser la de las medidas cautelares que persiguen minimizar los daños que la paralización, ruina, desmejoramiento o destrucción, pudieren causar a la producción agraria y a la preservación de los recursos naturales renovables.

Decretada en juicio,  la parte perjudicada por dicha medida podrá ejercer contra ella su derecho de defensa, oponiéndose, apelando, etc, según las circunstancias.

Pero la norma en comento, además previene que sin juicio el juez agrario dicte las medidas señaladas, y ello suscita una duda sobre la naturaleza de esas medidas.

En efecto, si se trata de medidas cautelares para asegurar las resultas de un juicio, si bien es cierto que anticipadamente al juicio en casos excepcionales contemplados expresamente en la ley, pueden declararse, tal como lo prevé Ley sobre el Derecho de Autor (artículo 112), por ejemplo, se hace necesario que el proceso principal al cual se adheriría la medida, sea incoado dentro de un número de días que la ley indica, y la cautelar decae automáticamente si ello no sucede, ya que de no ser así se estaría dañando al perjudicado por la cautelar.

En consecuencia, si se trata de medidas de esta naturaleza, la norma tenía que señalar el término para demandar, así como los efectos del no hacerlo,  y al callar al respecto, el artículo se convertía en inconstitucional por violar el derecho de defensa y el debido proceso (artículo 49 constitucional) del perjudicado por la medida.

Tal vez por interpretación constitucional del artículo 211 aludido, la Sala podía –aplicando por analogía otras normas- eliminar el vicio del artículo 211 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, señalando un término para que se incoara la acción y el subsiguiente decaimiento de la medida si ello no ocurre.

Al no hacerse tal interpretación, a juicio de quien suscribe, el artículo –en este supuesto- es nulo por colidir con el artículo 49 constitucional.

La otra posibilidad sobre la naturaleza de la norma, es que se trata de una medida especial agraria,  que puede dictar el juez agrario oficiosamente y que no responde a la existencia de juicio alguno futuro, pero que debido a su necesidad y urgencia, puede decretarse igualmente en un proceso en curso.

Estamos entonces ante una medida autónoma, que accidentalmente puede dictarse con motivo de un juicio, pero que no resulta ser una cautelar de naturaleza procesal, sino una cautelar en beneficio del agro y de los recursos naturales, que el Juez Agrario puede tomar independientemente como una facultad inherente a su condición de juez agrario y a los valores que tutela el derecho agrario, por lo que estaríamos ante una medida autónoma, ligada al orden público, ya que va a preservar la seguridad agroalimentaria de la Nación, y va a asegurar la biodiversidad y la protección ambiental.

Se trataría entonces de un acto jurisdiccional, emanado de un juez y por tanto no administrativo,  destinado a mantener la seguridad alimentaria nacional, por argumento en contrario, no local, y como acto de soberanía nacional (tal como lo dice el artículo 211 citado) también va a preservar los recursos naturales renovables (biodiversidad y ambiente).

Como la medida se realiza con fundamento en el principio constitucional de seguridad y soberanía nacional,  como expresamente lo señala el artículo 211 comentado, estaríamos ante una medida constitucional de la competencia del juez agrario, pero ella atendería a una acción autónoma (de oficio) exclusiva del juez  agrario.

De ser esta la naturaleza de las medidas del tantas veces nombrado artículo 211, estaríamos ante una nueva figura  procesal con raíz constitucional, según la propia ley, pero a pesar de ello, tal medida –en nuestro juicio- no puede decretarse genéricamente, contra todo el mundo, aún se trate de infractores desconocidos, sino contra personas determinadas o indeterminadas que interrumpen la producción agraria o dañan los recursos naturales, y para ello tendría que existir un término para que estas personas se opongan, así como un procedimiento a seguir en este caso, lo que la norma no contempla y convirtiéndose en fuente de indefensión para estas personas, no bastando  para activarle al perjudicado el derecho de defensa, el que jurisprudencialmente se le diga que puede oponerse a la medida, sin agregar cómo y por cuál procedimiento.

Es más, conforme al artículo 211 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, no está prevista la citación de nadie, ni siquiera de los desconocidos por vía edictal, ni tiempo de duración de la medida, por lo que el perjudicado podría hasta no enterarse de la cautela, si no está presente en el país, y cuando comparece se le puede haber causado un daño sin oírlo.

Por ello, si se tratare de una medida judicial de naturaleza autónoma, no por ello es innecesario citar a los interesados, bien personalmente o por carteles o edictos,  según el caso.

Al no tomar en cuenta el fallo todas estas alternativas y mantener la norma tal como está en la ley, quien disiente lo considera inconstitucional y por ello salva el voto.

Ya esta Sala en fallo Nro. 2811 de 2005, había desaplicado el citado artículo 211.

En Caracas, a la fecha ut supra.

La Presidenta de la Sala,

Luisa Estella Morales Lamuño

El Vicepresidente-Disidente,

Jesús Eduardo Cabrera Romero

Los Magistrados,

Pedro Rafael Rondón Haaz

Luis Velázquez Alvaray

Francisco Carrasquero López

Marcos Tulio Dugarte Padrón

Carmen Zuleta de Merchán

El Secretario,

José Leonardo Requena Cabello

Exp. 03-0839

JECR/

…gistrado Pedro Rafael Rondón Haaz, discrepa de la motivación de la sentencia que antecede pero comparte su dispositiva; en consecuencia, rinde este voto concurrente con fundamento en las siguientes consideraciones:

La sentencia que aprobó la mayoría de la Sala declaró sin lugar la demanda de nulidad que se planteó contra el artículo 211 del Decreto n° 1.546 con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Gaceta Oficial n° 37.323 de 13 de noviembre de 2001), para lo cual concluyó que tales medidas se ajustan al principio de legalidad, al principio de separación de poderes, y que no son más que una manifestación de los poderes inquisitivos del juez contencioso administrativo, específicamente del poder jurisdiccional de sustitución que consigue fundamento en el artículo 259 de la Constitución.

Quien suscribe como concurrente considera que la demanda en cuestión debió, en efecto, ser declarada sin lugar, pero por razones distintas a las que sostuvo la mayoría sentenciadora. Así, en nuestro criterio, la Sala debió realizar una interpretación constitucionalizante de la norma de la siguiente manera:

1.         Tal como acertadamente comienza señalando el fallo que antecede, la interpretación constitucional exige siempre un análisis integral de la norma jurídica, que la asuma en su contexto y no como un precepto aislado. Asimismo, es principio fundamental del análisis de constitucionalidad de una Ley el principio de preservación de la norma legal, de manera que su declaratoria de nulidad sólo debe hacerse cuando vulnere groseramente el Texto Fundamental o bien cuando no sea posible interpretarla en forma acorde con la Constitución.

Ahora bien, aun cuando en la sentencia de la mayoría sentenciadora se parte de estas premisas axiológicas, no se otorgó una interpretación constitucionalizante a la norma jurídica que en este caso se impugnó, sino que, simplemente, se le dio una lectura literal al precepto. En criterio de quien concurre, la asunción de esa interpretación textual imponía la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 211 del Decreto n° 1546 con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Hoy artículo 207 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, Gaceta Oficial n° 5.771 extraordinaria de 18 de mayo de 2005) pues, en su contexto literal y gramatical estricto, dicha norma no se adapta al Texto Constitucional, tal como se expone de seguidas.

Precisamente para evitar esa declaratoria de inconstitucionalidad y en respeto al principio de preservación de la Ley, la Sala debió otorgar, con carácter vinculante, una interpretación integral y progresista –constitucionalizante-, no literal, del otrora artículo 211 del Decreto n° 1.546 con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

2.         La interpretación progresista que a juicio del como concurrente afirmaba la constitucionalidad de la norma legal que se impugnó, con fundamento en el análisis integral de distintos preceptos recogidos en la Constitución, era la siguiente:

El artículo 211 del Decreto n° 1.546 con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario disponía:

“El juez agrario deberá velar por el mantenimiento de la seguridad agroalimentaria de la Nación y el aseguramiento de la biodiversidad y la protección ambiental. En tal sentido, el juez agrario, exista o no juicio, deberá dictar oficiosamente las medidas pertinentes a objeto de asegurar la no interrupción de la producción agraria y la preservación de los recursos naturales renovables, haciendo cesar cualquier amenaza de paralización, ruina, desmejoramiento o destrucción. Dichas medidas serán vinculantes para todas las autoridades públicas, en acatamiento del principio constitucional de seguridad y soberanía nacional”.

La interpretación literal y amplísima de la norma –que es la que asumió la decisión de la que se discrepa-, conforme a la cual los jueces agrarios pueden, en cualquier momento, dictar oficiosamente medidas de protección de la seguridad agroalimentaria y de protección ambiental, exista o no juicio, cuyas resultas garanticen con carácter vinculante para toda la colectividad y órganos del Poder Público, conducía en nuestro criterio, según se expuso, a su declaratoria de inconstitucionalidad, pues implica, tal como alegó la parte demandante, una indebida atribución de funciones administrativas a órganos judiciales, como lo es el ejercicio de la actividad de policía en el ámbito de la seguridad agroalimentaria de la Nación y la protección ambiental, exclusiva del Poder Ejecutivo; e implica, también, una desnaturalización de la función judicial y violación al derecho a la defensa y al debido proceso, porque le permite al juez que dicte de oficio medidas autónomas o autosatisfactivas, ajenas a todo debate judicial, sin previa ni posterior defensa de los eventuales afectados.

De allí que, para concebirse como una norma legal acorde con el marco constitucional, debió señalar la Sala que, efectivamente, el juez agrario puede y debe dictar medidas de resguardo de la seguridad agroalimentaria de la Nación y de protección ambiental, pero siempre dentro del ámbito de sus competencias jurisdiccionales, esto es, siempre con ocasión del ejercicio de la función judicial. A falta de señalamiento expreso en contrario de la norma legal, resultaba imperante entender que si una Ley otorga competencias a un órgano judicial debe necesariamente entenderse que lo hace en el marco de su función judicial y de su concreta competencia en el orden de su especialidad.

A ello conducía, además, el análisis integral del artículo 211 del Decreto n° 1.546 con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el cual debió analizarse a la luz del artículo 167 eiusdem (actual artículo 163 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2005) que establece que:

“En todo estado y grado del proceso, el juez competente para conocer de las acciones agrarias, de las demandas patrimoniales contra los entes estatales agrarios y de los recurso contenciosos administrativos agrarios velará por:

1.                 La continuidad de la producción agroalimentaria.

2.                 La continuidad en el entorno agrario de los servicios públicos.

3.                 La conservación de los recursos naturales y el medio ambiente.

4.                 El mantenimiento de la biodiversidad.

5.                 La conservación de la infraestructura productiva del Estado.

6.                 La cesación de actos y hechos que puedan perjudicar el interés social y colectivo.

7.                 El establecimiento de condiciones favorables al entorno social e intereses colectivos.

A tales efectos, dictará de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta y conforme al supuesto de hecho de la norma que le sirva de fundamento contenida en el presente Decreto Ley, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares y a los entes estatales agrarios, según corresponda”.

Si se hubiese partido de la premisa de que los poderes cautelares del juez se ejercen en todo estado y grado del proceso, fundamental como ajuste la lectura constitucionalizante del precepto, habría restado sólo el análisis de la naturaleza de esas medidas oficiosas y posiblemente sin previo juicio, que puede dictar el juez agrario en materia agroalimentaria y ambiental, sin que, con ello, se vulnere la Constitución.

2.1.      En ese sentido, considera este voto salvante que la Sala debió entender que el artículo 211 del Decreto n° 1.546 con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Hoy artículo 207 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2005) abarca la posibilidad de dictar dos categorías de medidas preventivas o asegurativas: de una parte, medidas cautelares anticipadas y, de otra, medidas cautelares pendente litis, lo que dependería de que las mismas se dictaran antes o durante un proceso judicial determinado o, como dice la propia norma, “exista o no juicio”, a lo cual debía añadir el intérprete, “todavía”.

En el caso de las medidas que son dictadas durante un proceso que ya se inició, esto es, pendente litis, la facultad de dictarlas no plantea, en modo alguno, vicios de inconstitucionalidad, incluso, no plantea siquiera novedad, si se tienen en cuenta las amplias potestades cautelares de los jueces contencioso-administrativos –entre los que se incluye el juez agrario- de conformidad con los artículos 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, 585 y 588 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, en especial, las amplísimas facultades cautelares que otorgaban al juez agrario los artículos 167 y 182 del Decreto con fuerza de Ley Tierras y Desarrollo Agrario que se impugnó, normas que ahora recogen los artículos 163 y 178 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

En el segundo supuesto, esto es, si se trata de medidas cautelares que se expidan “sin que exista juicio”, la Sala debió entender que se trata de medidas anticipadas, esto es, previas a la interposición de una demanda pero dependiente de ese futuro proceso judicial que ha de iniciarse, necesariamente, con posterioridad a su otorgamiento, so pena de que decaiga dicha medida. Así las cosas, la interpretación constitucionalizante del precepto llevaba a descartar la posibilidad de que la norma (artículo 211 del decreto n° 1.546 la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario) regulase una medida autónoma o autosatisfactiva, supuesto que sí sería inconstitucional, pues el juez no estaría actuando en función judicial, esto es, no estaría dictando una medida instrumental ni accesoria a un juicio principal y, por tanto, la medida no tendría como finalidad el restablecimiento jurisdiccional de situaciones jurídicas, sino por el contrario, el mantenimiento del orden público en materia de seguridad agroalimentaria y de protección ambiental y, por tanto, estaría actuando, ilegítimamente, como un órgano administrativo. En abundancia, debe señalarse que el establecimiento de medidas autónomas o autosatisfactivas implica una violación al derecho a la defensa y debido proceso de los posibles afectados por ella, quienes carecen de oportunidad alguna, previa –pues la medida se dicta inaudita parte- o posterior –porque no habría juicio principal- para defenderse de ésta y solicitar su revocatoria.

Esta distinción entre las medidas anticipadas y las autosatisfactivas, así como la constitucionalidad de unas y la inconstitucionalidad de otras, la ha expuesto ya esta Sala, en reciente sentencia n° 4223 de 9-12-05, en la que, al igual que en este caso, se concluyó en la constitucionalidad de una norma de la Ley Orgánica de Aduanas que establecía una medida cautelar anticipada (sin previo juicio), inaudita parte y que puede declararse de oficio, siempre que se interpretara la norma de esa manera y no como una medida autónoma. En esa oportunidad la Sala sentenció:

“En este sentido, se observa que, en materia procedimental, la norma jurídica puede establecer la existencia de ciertas “medidas autónomas” o “autosatisfactivas”, que son aquellas que, de manera breve, urgente y a través de un procedimiento de cognición o contradictorio limitado, acuerdan una determinada pretensión para evitar un daño irreparable o de difícil reparación a una de las partes. Más que medidas cautelares, se ha entendido que se trata de verdaderos procesos, aunque breves, sumarios y urgentes, pues no cumplen con los requisitos de dependencia e instrumentalidad propios de toda medida cautelar.

Distinto es el caso de las medidas cautelares anticipadas, que son aquéllas que se solicitan y acuerdan antes de la interposición de una demanda o bien del inicio de un procedimiento administrativo, cuando el peligro en la mora haga temer que no es posible la espera hasta el comienzo del procedimiento, sin que se produzcan daños irreparables, y, por tanto, se justifica el adelanto de su adopción (Vid. CALAMANDREI, PIERO, Providencias Cautelares, Buenos Aires, 1984, pp. 53 y ss.). No obstante, siguen siendo accesorias e instrumentales en relación con ese procedimiento que ha de iniciarse con posterioridad, pues su finalidad es el aseguramiento de la eficacia de la decisión de fondo que ha de dictarse en ese procedimiento principal. Además, la ausencia del inicio oportuno de dicho procedimiento o de la posterior ratificación de la medida en el curso del mismo, según disponga el ordenamiento jurídico de que se trate, implicará el decaimiento de la medida, pues, se insiste, debe ser aneja y dependiente del mismo, aunque se acuerde de manera adelantada. En el ámbito del procedimiento administrativo son éstas, las medidas anticipadas, las que pueden ser expedidas, de lo que se concluye que no hay medidas plenamente autónomas en vía administrativa, menos aún si son de gravamen, pues se trataría de una limitación indefinida en el tiempo, lo cual la haría inconstitucional.

En aplicación de tales consideraciones al caso de autos, y sobre la base de la afirmación de que no es una medida definitiva sino preventiva, se observa que la constitucionalidad de la medida que admite el artículo 87 de la Ley Orgánica de Aduanas derivará, fundamentalmente, de que no se trate de una medida preventiva de carácter autónomo, sino que, por el contrario, se enmarque (i) dentro de un procedimiento en el que se otorgue oportunidad de defensa a las partes que estén involucradas y en el que la autoridad competente determine, con carácter definitivo, la existencia o no de violación a derechos de propiedad intelectual; o bien (ii) se trate de una medida cautelar anticipada respecto de un procedimiento administrativo o bien respecto de un proceso judicial que se sustancie con posterioridad, en un tiempo determinado y razonable, con la misma finalidad que antes se expuso; procedimiento administrativo o proceso judicial según que ese “órgano competente en materia de propiedad intelectual” a que se refiere la norma que se impugnó sea una autoridad administrativa o bien un juez. En todo caso, de la existencia de ese debate formalizado y posterior a la medida dependerá, se insiste, que la norma cuya nulidad se demandó viole o no el derecho al debido proceso y, en consecuencia, el derecho de propiedad y a la no confiscatoriedad, pues, en caso de tratarse de una medida “preventiva” autónoma, se produciría, además de una clara indefensión, un gravamen que, desproporcionada e irrazonablemente, limitaría el uso, goce y disfrute del importador o propietario respecto de la mercancía que fuere retenida”.

Así, la Sala debió mantener ese precedente, en aras de la uniformidad y coherencia de su jurisprudencia -más aún cuando se trata de precedentes de reciente data-, y, en consecuencia, debió establecer que la correcta lectura e interpretación del otrora artículo 211, hoy artículo 207 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, exige entender que la norma permite el otorgamiento de medidas cautelares, bien anticipadas, bien pendente litis, no así medidas autónomas o autosatisfactivas.

2.2.      En segundo lugar, quien rinde este voto concurrente considera que, en el marco de esta interpretación constitucionalizante de la norma que se impugnó, la Sala debió explicar que no resulta inconstitucional el que las medidas cautelares que la norma preceptúa, incluso cuando éstas se dicten de manera anticipada, puedan declararse de oficio. Así, la amplia potestad cautelar del juez contencioso administrativo abarca la posibilidad de dictar de oficio medidas cautelares, en aras de la eficacia de la tutela judicial de los particulares o bien de la satisfacción de la función de control de la legalidad, de preservación del orden público y los intereses generales que ostenta el juez contencioso administrativo, función que, en el ámbito contencioso agrario, se ve reflejada en la protección agroalimentaria y medioambiental, y que no porque concurra con la función de restablecimiento subjetivo, deja de ser relevante y esencial a este orden jurisdiccional.

De manera que el juez contencioso agrario puede y debe actuar de oficio dentro de los límites de las potestades que expresamente le otorga la Ley, incluida la posibilidad de adopción de medidas cautelares inaudita parte o pendente litis, sin que con ello incurra en una actuación inconstitucional ni desvirtúe la esencia de su función jurisdiccional.

El problema de constitucionalidad, se insiste, no es que el juez contencioso agrario actúe de oficio ni que inicie procedimientos cautelares sin que medie solicitud de parte sino, como se dijo, que esa potestad cautelar que preceptúa el artículo 211 del derogado Decreto n° 1.546 con fuerza de la Ley de Tierras (ahora artículo 207) se traduzca en una medida cautelar que dependa siempre de un proceso judicial que se esté sustanciando o que esté pronto a iniciarse bajo pena de decaimiento de la medida, pues de lo contrario la norma sería inconstitucional.

En efecto, el juez contencioso agrario, al igual que todo juez, puede actuar de oficio, pero lo que no puede es adoptar tal comportamiento para fines distintos de los que le otorga la Constitución. Así las cosas, si la Constitución en su artículo 257 dispone que el proceso debe ser instrumento fundamental para la realización de la justicia, las medidas judiciales deben, siempre, tener esa finalidad –administrar justicia- y no otra, como por ejemplo, que sea una medida de naturaleza planificadora, ordenadora, sancionadora, entre otras, que es la que tendría la medida que dispone el artículo que se impugnó si se interpreta como una medida administrativa autónoma o autosatisfactiva, no dependiente de ningún proceso concominante o posterior.

Acorde con esa posición, el artículo 259 de la Constitución otorga al juez contencioso administrativo amplias facultades de actuación pero siempre para el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas u objetivas que se hubieren visto lesionadas por la actividad administrativa a través del proceso administrativo. De allí que sí tiene el juez poder inquisitivo, pero instrumental de su función de administrar justicia. No en vano regula el artículo 165 de la propia Ley de Tierras y Desarrollo Agrario vigente que “El procedimiento agrario constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia”, instrumento fundamental cuyo agente ejecutor no es otro que el juez agrario.

2.3       En atención a la interpretación constitucionalizante que quien concurre considera debió establecer la Sala, resultaba necesario señalar cuál sería el proceso judicial que debía seguirse luego de que fuese dictada una medida cautelar de conformidad con la norma que se impugnó en caso de que se acordara de manera anticipada. Tal proceso, evidentemente, ha de cumplirse según alguno de los medios procesales procedentes en el ámbito de la jurisdicción agraria, que regula la vigente Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (artículos 162 y siguientes), como lo son los procedimientos contencioso-administrativos agrarios, las demandas agrarias, el procedimiento ordinario agrario o bien alguno de los procedimientos especiales, según el caso concreto de que se trate y según las facultades del juez con competencia para tramitarlos.

Ahora bien, por cuanto la adecuación a la norma constitucional depende de que las medidas que se expidan de conformidad con el artículo 211 del Decreto con fuerza de Ley que se impugnó (hoy artículo 207) dependan de un proceso agrario en curso o bien de uno que esté por iniciarse, resultaba necesario precisar dentro de qué lapso debía iniciarse la demanda, concretamente en el segundo de tales supuestos, esto es, si se tratase de una medida anticipada.

Para ello, quien concurre considera procedente la aplicación analógica del lapso de caducidad de los recursos contencioso-administrativos que regula la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (artículo 190 de la vigente Ley) que es de sesenta días continuos computables desde la eficacia del acto o actuación objeto de la pretensión. En otras palabras, si la Ley considera que después del transcurso de sesenta días desde que adquiere eficacia la actuación de la Administración Agraria opera la caducidad y, por ende, es inadmisible la demanda (artículo 173, cardinal 3, eiusdem) ante la implícita pérdida de interés del eventual legitimado en intentarla, el mismo lapso razonable ha de regir para que se entienda que fue oportunamente interpuesto el proceso principal en los casos en que el juez, a instancia de parte o de oficio, otorgue una medida cautelar anticipada de conformidad con el artículo 207 de la Ley (otrora artículo 211 impugnado). Así, si no se propone la demanda dentro de ese lapso de sesenta días decaería la medida que se hubiere acordado, demanda cuya interposición correspondería a aquél que hubiere solicitado la medida cautelar, si hubiese sido a instancia de parte, o bien cualquiera que se viese favorecida por ésta, en caso de que la medida se hubiere dictado de oficio, supuesto en el cual la demanda tendría por objeto el cese definitivo de la conducta –del ente público o privado- contraria a la seguridad agroalimentaria o medioambiental que hubiere impulsado el otorgamiento de la medida cautelar, o bien la condena al demandado al cumplimiento de la actuación que hubiere sido ordenada cautelarmente por el juez agrario, incluidas las pretensiones propias de indemnización de daños si las hubiere.

Asimismo, como medida cautelar que es, debería cumplir los requisitos y supuestos que exigen, con carácter general, los artículos 178, 179 y 254 y siguientes de la vigente Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

De la manera que se describió, se preservarían perfectamente la esencia jurisdiccional de la medida, el principio de separación de poderes y, además, se garantizaría el derecho a la defensa de quienes se vieran afectados por ésta y el principio de racionalidad que se alegaron como violados.

3.         Las consideraciones anteriores conducen a que quien suscribe como concurrente no comparta la opinión de la mayoría de la Sala cuando afirmó que:

“Es por ello, que en los procedimientos judiciales sobre materias que trascienden el interés general, el legislador confiere poderes inquisitivos a los órganos jurisdiccionales en salvaguarda de las necesidades de la población, ya que es de la esencia del estado social de derecho, dictar medidas legales para planificar, racionalizar y regular la actividad de los particulares y del propio Estado, en beneficio del colectivo”.

Con tal afirmación, la mayoría de la Sala olvida la indispensable precisión de que tales “medidas legales”, que son de la esencia del Estado Social de Derecho, deben siempre informarse del principio de separación de poderes, de manera tal que, si es al juez a quien corresponde su ejecución, deberá tratarse de medidas de naturaleza y fin jurisdiccional, siempre mediante el restablecimiento de situaciones jurídicas (objetivas o subjetivas) en el marco de un proceso judicial actual o inminente, pues de lo contrario se le estaría encomendado el ejercicio de funciones propias de otras ramas del Poder Público, específicamente de la rama Ejecutiva, que es precisamente lo que ocurre en este caso como consecuencia de la generalización de la sentencia.

Asimismo, las medidas que oficiosamente puede dictar el juez agrario mal podrían tener por finalidad directa y exclusiva “salvaguardar las necesidades de la población” y “planificar, racionalizar y regular la actividad de los particulares”, pues allí sí estaría usurpando funciones de la Administración Pública. Las medidas cautelares que conforme a la norma que se impugnó pueden dictarse deben siempre perseguir, como se señala incluso en la misma sentencia, la garantía de que el fallo definitivo que se dicte en un proceso posterior restablezca situaciones jurídico-subjetivas e, incluso, agregaríamos, garantizar la eficacia de la función de control de legalidad del juez contencioso administrativo, esto es, la garantía del restablecimiento de la legalidad sin que haya daños irreparables.

4.         La sentencia que antecede hace constante referencia al poder de sustitución del juez contencioso administrativo, para concluir que, por cuanto el juez contencioso puede sustituirse en la Administración Pública, puede, en consecuencia, dictar medidas propia y exclusivamente administrativas con fundamento en el artículo 211 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

A ello ha de observarse que el poder de sustitución del juez contencioso administrativo ha sido entendido por la doctrina en el Derecho comparado y venezolano (Vid. fundamentalmente, en el Derecho comparado, BELTRÁN DE FELIPE, MIGUEL, El poder de sustitución en la ejecución de las sentencias condenatorias de la Administración, Civitas, Madrid, 1995; FERNÁNDEZ TORRES, JUAN RAMÓN, La formación histórica de la jurisdicción contencioso-administrativa (1845-1868), Civitas, Madrid, 1998; GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO, Revolución Francesa y Administración Contemporánea, Civitas, Madrid, 1994; SÁNCHEZ MORÓN, MIGUEL, El control de las Administraciones Públicas y sus problemas, Espasa, Madrid, 1991); y en Venezuela, en el marco del principio de separación de poderes, BREWER-CARÍAS, ALLAN, Derecho Administrativo, Tomo I, UCV, 1996; y LA ROCHE, HUMBERTO J., Derecho Constitucional, Tomo I, Vadell Hermanos editores, 1991), como la superación del principio de separación rígida de poderes, que en el origen del contencioso administrativo en Francia impedía un pleno control judicial sobre la Administración Pública. De esta manera, el poder de sustitución del juez se ve reflejado, fundamentalmente, en el marco de sentencias condenatorias a la Administración, en dos oportunidades procesales: en el contenido de la sentencia definitiva, por lo que puede establecer ciertos aspectos del contenido de la actuación administrativa cuyo cumplimiento se ordena, siempre respetando, entre otros aspectos, la discrecionalidad administrativa; y, al momento de la ejecución del fallo, cuando la Administración Pública no cumple voluntariamente y el juez, por vía forzosa, ejecuta la sentencia, lo que se traduce en ejecución de una actividad administrativa. Evidentemente, no es un poder ilimitado, por el contrario, debe ser excepcional y ajustado a los parámetros de la legalidad, tal como lo expuso esta Sala en reciente sentencia no. 192 de 16-2-06.

Nada tiene que ver entonces el poder de sustitución del juez con la posibilidad de que una Ley otorgue al juez competencias administrativas, como sería la de dictar medidas autónomas para el cumplimiento de funciones administrativas (Salvo, claro está, las postestades organizativas y disciplinarias de los tribunale a su cargo que corresponden a los jueces), lo que en la sentencia que antecede parece sostenerse como fundamento de la constitucionalidad del artículo 211 del derogado Decreto n° 1.546 con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ahora artículo 207 luego de la modificación de ese texto legal de 2005.

En tal caso no hay, se insiste, poder de sustitución del juez contencioso administrativo en la Administración, pues no estaría éste sentenciando un juicio contencioso administrativo ni estaría ejecutando una sentencia; simplemente, se trataría del ejercicio de competencias exclusivamente administrativas por parte de un juez, ajenas al marco de un proceso judicial concreto, en clara usurpación de funciones, conducta ésta contraria, en forma expresa, a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En consecuencia, quien concurre considera que la demanda debió, ciertamente, ser declarada sin lugar; no obstante lo cual difiere radicalmente de los criterios que sostuvo la mayoría sentenciadora, los cuales rechaza por las consideraciones que anteceden, pues no fundamentan la constitucionalidad de la norma; por el contrario, considera que la Sala debió mantener sus criterios jurisprudenciales y delinear la correcta interpretación que ha de darse a la norma legal que se impugnó, como único modo de sustentar su adecuación constitucional.

Queda así expuesto el criterio del Magistrado que rinde este voto concurrente.

Fecha ut retro.

La Presi…/

…denta,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

              Concurrente

LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

FRANCISCO A. CARRASQUERO LÓPEZ

…/

…

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

PRRH/sn.cr.

Exp. 03-0839