EJECUCION DE SENTENCIAS EN EL AMBITO  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Entendemos por ejecución de sentencia el conjunto de actuaciones procesales tendentes a la ejecución de un derecho subjetivo reconocido en un título de ejecución, que es lo que habilita el inicio de la fase de ejecución dentro de un proceso contencioso administrativo. La ejecución de sentencias ha sido identificada como el problema fundamental del contencioso administrativo, ya que al ser la culminación del proceso, con ella se verifica si un Estado es de Derecho o no. Ello es así ya que de nada vale el proceso si no es posible ejecutar lo decidido. Esta fase de ejecución de las sentencias forma parte normal del proceso judicial, la triada integrada por “acción-proceso-jurisdicción” fundamenta esa afirmación, por ende, el contencioso administrativo es un proceso al que le son aplicables los mismos principios y consecuencias del proceso en general.

IMPORTANCIA DE LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA 

La ejecución de sentencias no hace sino llevar a efecto una resolución judicial y, por lo tanto, los actos materiales o técnicos en que la ejecución consiste, carecen de viabilidad propia, por eso es importante la existencia de un control judicial de la legalidad administrativa, que solo se logra si los jueces al decidir lo juzgado pueden ejecutar lo decidido, cristalizando de esta manera también el derecho a la tutela judicial efectiva frente a la Administración Pública.

FUNDAMENTOS 

Los fundamentos de la ejecución de sentencias tienen una doble vertiente: 1. - OBJETIVOS U ORGÁNICOS: El fundamento orgánico se refiere a la naturaleza misma del poder jurisdiccional de los tribunales. En efecto, el ejercicio del Poder Judicial conlleva tres fases inseparables: conocer el conflicto, decidirlo mediante una sentencia firme y hacer cumplir lo decidido. En otras palabras, juzgar y ejecutar lo juzgado, son partes inseparables del ejercicio del poder jurisdiccional. La ejecución de sentencia es la expresión de la autonomía e independencia del poder judicial. 2. - SUBJETIVOS O DOGMÁTICOS: El fundamento subjetivo se refiere a los derechos fundamentales o constitucionales envueltos en la propia ejecución de sentencias. Se trata en definitiva del ejercicio del derecho constitucional a la tutela judicial: utilizar los órganos de la administración de justicia para la defensa de los derechos e intereses. Y la tutela judicial no es efectiva si no se alcanza a ejecutar la declaración contenida en la sentencia.

BASES CONSTITUCIONALES DE LA EJECUCION JUDICIAL 

El proceso de ejecución de las sentencias contencioso administrativas debe desarrollarse con fundamento en los derechos y garantías que consagra la Constitución, salvaguardando la equidad entre los derechos de la Nación y los intereses de los particulares, logrando así el justo balance, que a su vez permita la efectiva exigibilidad y reparación del Estado responsable de sus actos.

A continuación se explanan los principios constitucionales que deben servir de base a la ejecución de las sentencias en materia contenciosos administrativa: 1. DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA (ART. 26 CN) Este derecho consiste en la posibilidad que tenemos todos los ciudadanos de utilizar los órganos de justicia para defender nuestros derechos, atribuye de forma exclusiva y excluyente a los órganos judiciales la posibilidad de ejecución de sus sentencias, lo cual es la manifestación del poder jurisdiccional del Estado, teniendo la autoridad, la facultad incluso de utilizar la fuerza pública para ejecutar lo dispuesto en el dispositivo del fallo. 2. DERECHO A LA IGUALDAD (ART. 21 CN) La igualdad no es más que el reconocimiento equilibrado del conjunto de derechos y garantías de todas las personas naturales o jurídicas que intervienen en el proceso a quienes el juez deberá mantener sin preferencia ni desigualdades en un plano de correspondencia de derechos y deberes, aun cuando una de esas partes sea la Administración Pública, pues el hecho de imposibilitar la ejecución forzosa, en razón, de esta persona, convertirá a las sentencias de condena del contencioso administrativo en simple letra muerta. 3. PRINCIPIO DE LA COLABORACIÓN POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN (ART. 136 CN) En este principio se ve envuelto la necesidad de programar los gastos, medidas, y personal por parte de cada órgano correspondiente al cumplimiento de sentencias condenatorias como momento final del proceso.

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD (ART. 137 CRBV) 

Conforme al principio de legalidad la Administración no podría actuar por autoridad propia, más bien, se le impone la obligación de sujetar su actuación al deber de cumplir y obedecer lo dispuesto en la Constitución y las leyes, ello bajo una interpretación estricta del principio de la separación de poderes. La ejecución de la sentencia es una vertiente de dicho sometimiento, puesto que en la sentencia se contiene la interpretación definitiva de la ley y por tanto también la resolución irrevocable del conflicto planteado, siendo que, por medio de la sentencia, se garantiza la aplicación de la ley o del principio de la legalidad de la administración. 

DERECHO A EXIGIR LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO (ART. 140 CRBV) Este derecho consagra el principio de responsabilidad objetiva del Estado. Tal norma jurídica contempla que los particulares tienen derecho a una indemnización efectiva y no solo declarativa, es allí donde adquiere importancia la ejecución de la sentencia, es decir, la ejecución voluntaria y la ejecución forzosa efectiva en caso de ser necesaria, para garantizar el derecho a la indemnización. 

AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LOS JUECES RESPECTO A LOS DEMÁS ÓRGANOS DEL PODER PUBLICO (ART. 254 CRBV) El Poder Judicial, es autónomo e independiente, ello significa que él no depende de ningún otro poder del Estado, y por ello, goza de autonomía funcional, financiera y administrativa, la cual la asigna el artículo 254 Constitucional al Tribunal Supremo de Justicia, como cabeza y director del sistema judicial. La independencia funcional significa que en lo que respecta a sus funciones ningún otro poder puede intervenir en lo judicial, motivo por el cual las decisiones de los Tribunales no pueden ser discutidas por otros poderes. De lo anterior expuesto podemos concluir que la ejecución de las sentencias dictadas por los jueces contenciosos administrativos se fundamenta en elementos subjetivos (ejercicio de derechos constitucionales) y objetivos (potestades y competencias propias de la jurisdicción).

PRINCIPIOS RECTORES DEL DERECHO A LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS

Los principios de ejecución de sentencias han sido desarrollados jurisprudencialmente mediante sentencia de la Sala Político Administrativa Nº 01671, de fecha 18 de julio del año 2000, caso Félix Páez y otros VS CANTV, los cuales son del tenor siguiente: 1.-EL PRINCIPIO DE INMODIFICABILIDAD DE LA SENTENCIA: Consiste en la afirmación de que la protección judicial carecería de efectividad si se permitiera reabrir un proceso ya resuelto por una sentencia firme, salvo aquéllos casos, en que, por razones justificadas, la condena es sustituida por su equivalente pecuniario u otro tipo de prestación, siempre que tal sustitución se realice por los cauces legalmente establecidos, de manera que no suponga una alteración del fallo contraria a la seguridad jurídica.5 La ejecución de las sentencias en sus propios términos forma parte, en efecto, del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los Jueces y 

SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA Nº 01671, de fecha 18 de julio del año 2000, caso Félix Páez y otros VS CANTV. 

Tribunales, caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos reconocidos o declarados no serán otra cosa que meras declaraciones de intención sin alcance práctico ni efectividad alguna. Más concretamente, el derecho a la ejecución impide que el órgano judicial se aparte sin causa justificada de lo previsto en el fallo que ha de ejecutar, o que se abstenga de adoptar las medidas necesarias para proveerlo, cuando ello sea legalmente exigible. El contenido principal del derecho consiste en que esa prestación jurisdiccional sea defendida, aun, frente a su eventual contradicción por terceros. 

Este principio de inmodificabilidad de lo juzgado, se traduce en un derecho subjetivo del justiciable que actúa como límite y fundamento que impide que los Jueces y Tribunales puedan revisar las sentencias y demás resoluciones al margen de los supuestos taxativamente previstos en la ley. Se ha añadido a lo anterior que la función de control de este Tribunal ha de contraerse a la de velar, que tales decisiones, se adopten en el seno del procedimiento de ejecución de un modo razonablemente coherente con el contenido de la resolución que haya de ejecutarse, una vez que las partes hayan tenido oportunidad suficiente para formular alegaciones y aportar pruebas sobre la incidencia que para la efectividad del fallo pudiera tener la actuación subsiguiente. De esta manera, en fase de ejecución no pueden resolverse cuestiones que no hayan sido abordadas ni decididas en el fallo, o con las que no guarde una directa e inmediata relación de causalidad, pues de lo contrario se lesionarían los derechos de la otra parte al prescindirse del debate y contradicción inherentes a todo litigio. Debemos indicar que la eventual existencia en la Sentencia firme de incongruencias por omisión, no es cuestión que deba depurarse procesalmente en fase de ejecución, pues  Aplicar el deber de observar el principio de inmodificabilidad de las sentencias y demás resoluciones judiciales firmes se integra en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 26 CRBV. Pertenece al ámbito de la declaración del derecho. Si de la Sentencia a ejecutar se predica tal modalidad de incongruencia, el remedio no se encuentra en integrar la omisión mediante un pronunciamiento adicional en ejecución del fallo, pues ha de partirse de los pronunciamientos contenidos en el fallo de la ejecutoria en los términos en que fueron establecidos. La consecuencia directa de la caracterización del derecho a la tutela judicial efectiva como comprensivo del derecho a obtener la ejecución de las sentencias en sus propios términos es, precisamente, la excepcionalidad de la posibilidad de acudir a una ejecución sustitutoria equivalente, salvo en aquellos supuestos en los que el cumplimiento in natura de la sentencia no es posible por la aparición de circunstancias sobrevenidas que, al incidir en la realidad material o jurídica sobre la que debería desplegar la eficacia jurídica el fallo, hacen que devenga imposible el cumplimiento de la ejecutoria contenida. 

Dejando a un lado los casos de imposibilidad material o física de ejecución de las sentencias, y centrándonos en los supuestos de imposibilidad legal de ejecución, tenemos que —en el ámbito del urbanismo, POR EJEMPLO— el supuesto paradigmático de imposibilidad legal de ejecución es el que acontece cuando una modificación de planeamiento, determina que devenga legalizable una situación declarada ilegal por sentencia firme, dictada con arreglo al marco normativo vigente en el momento de enjuiciarse los hechos controvertidos en el pleito. Es decir, frecuentemente, la imposibilidad legal de ejecución se plantea cuando lo ordenado por el fallo anulatorio es la demolición de una construcción ilegal o la paralización de una actuación urbanística proyectada con relación al planeamiento en vigor cuando se edificó o autorizó, pero totalmente conforme con la ordenación urbanística vigente en la fecha en la que habría de efectuarse la demolición o desplegar sus efectos la ejecutoria. Tal supuesto se encuentra, por tanto, en íntima conexión con la especial concreción del principio de proporcionalidad que determina la inejecución de la demolición de edificaciones legalizables que podrían ser inmediatamente reedificables como consecuencia de una modificación de planeamiento urbanístico. La posibilidad de acudir a una ejecución sustitutoria equivalente por imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, constituye así una excepción al principio general de ejecutabilidad de las sentencias en sus propios términos inherente al derecho a la tutela judicial efectiva que, como tal, ha sido acogida por los tribunales con criterio sumamente restrictivo, para supuestos de absoluta imposibilidad física o clara imposibilidad jurídica de cumplir el fallo. 

EL PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN FINALISTA DEL FALLO: Se refiere a la necesidad de que el juez de la ejecución apure la posibilidad de realización completa del fallo, infiriendo de él todas las consecuencias naturales en relación con la causa pretendí, sin atenerse a la literalidad estricta de aquél. El elemento objetivo del juicio de nulidad al que quedan sometidos los actos y disposiciones dictados en fraude de la ejecución de las sentencias exige la efectiva contravención por estos de la ejecutoria contenida en el fallo o en los fundamentos de derecho que constituyan la ratio decidendi.

Esta interpretación es, además, coherente con la doctrina constitucional sobre la necesidad de integrar hermenéuticamente —en sede de ejecución— el fallo y los razonamientos jurídicos de la sentencia al objeto de evitar que, por vía interpretativa, sea posible desvincular por entero la fundamentación de la sentencia y el fallo hasta el punto de que el resultado final sea «un apartamiento irrazonable arbitrario o erróneo en relación con el significado y con el alcance de los pronunciamientos de la parte dispositiva de la resolución que se ejecuta» La interpretación cohonestada del fallo y los demás pronunciamientos de la sentencia sirve, así mismo, para enervar los riesgos potenciales de la ejecución de un fallo susceptible de interpretaciones diversas o no suficientemente claro en cuanto a las bases de la ejecución de su contenido anulatorio.8 La contravención objetiva del acto o disposición cuya nulidad se invoca respecto de los pronunciamientos de la sentencia puede, a su vez, ser directa (cuando la Administración condenada dicta un acto en abierta contradicción con el fallo anulatorio) o indirecta, cuando la Administración ejecutada lo que hace es modificar un instrumento de planeamiento procediendo a continuación a dictar el acto elusivo al amparo del nuevo marco normativo.

De tal manera que el acto administrativo posterior que contradiga tales elementos está contradiciendo la propia función jurisdiccional en su manifestación de juzgar y, por ello, el primer elemento que nos ayuda a identificar la actividad administrativa elusiva es su contradicción con la decisión judicial, en el sentido de que implique un perjuicio para la obtención o el disfrute de la ventaja concedida en ella para el administrado o suponga la mutación del razonamiento de fondo operado por el Tribunal en resolución del litigio. 8 Una ejecución ceñida a la literalidad de un fallo susceptible de interpretación variada o no suficientemente expresivo en cuanto a las bases sin efectuar la correspondiente integración con la fundamentación jurídica en que aquel se apoya. [GIMENO SENDRA, Vicente, 1998: 730-731 Centro de Estudios Ramón Areces. Señala que: «El acto o disposición, en segundo lugar, ha de ser contrario a la parte dispositiva de la sentencia y ha de estar, en tercero, dirigida a eludir su cumplimiento. A tal efecto es indiferente que la desobediencia sea manifiesta, concretizándose mediante la emisión de un segundo acto.]

El procedimiento incidental de ejecución en el que se ventila el juicio de control de legalidad de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias garantiza los principios pro actione y de economía procesal en su doble vertiente de garantía del acceso al proceso de ejecución y de garantía de lo que la jurisprudencia ha acuñado como «interpretación finalista del fallo» que integra en él, como corolario lógico del derecho fundamental a la ejecución de las sentencias, la inferencia de todas sus naturales consecuencias11. Ahora bien, la aplicación de esta garantía y la finalidad de conseguir el efecto pretendido en la declaración jurisdiccional, como objetivo de la ejecución, no puede desligarse del hecho de que el ejercicio de la función jurisdiccional por los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo, se mueve dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamentan el recurso y la oposición como consecuencia del requisito de la congruencia según LJCA, significa que las pretensiones de las partes en el proceso al derecho de ejecución de la sentencia no puede eliminar de modo absoluto la posibilidad de que la Administración dicte nuevos actos o adopte nuevas disposiciones que incidan sobre la situación fáctica objeto del contenido del fallo de la sentencia durante el periodo de su ejecución.

EL PRINCIPIO DE PROHIBICIÓN DE EJECUCIONES FRAUDULENTAS O SIMULADAS: Consiste en evitar el cumplimiento aparente o indirecto de las sentencias, para garantizar la efectividad de la tutela judicial y desechar con ello, la necesidad del afectado de tener que promover nuevas acciones o recursos para obtener la satisfacción completa de sus derechos o intereses reconocidos por sentencia firme.13 Se traduce en cumplimiento defectuoso o puramente aparente, o en formas de inejecución indirecta, como son, entre otras, la modificación de los términos estrictos de la ejecutoria, la reproducción total o parcial del acto anulado o la emisión de otros actos de contenido incompatible con la plena eficacia del fallo. En el ámbito del urbanismo se presenta, con alguna frecuencia, en aquellos supuestos en los que la Administración renuente al cumplimiento del fallo anulatorio propicia una modificación del planeamiento urbanístico, que constituía el marco normativo de los pronunciamientos contenidos en el mismo, para enervar su ejecución. Además, estas formas de insinceridad o desobediencia disimulada de la Administración, en relación con su deber de cumplimiento de las sentencias, dan lugar en ocasiones, a una desviación procesal igualmente reprensible, que se sustancia en la perversión de la finalidad típica del incidente de ejecución de sentencias, con la finalidad de lograr, precisamente, su inejecución y la declaración jurisdiccional de la concurrencia de causa de imposibilidad legal o material de ejecución. [CHINCHILLA PEINADO, Juan Antonio, «La ejecución aparente…», cit., pág. 73; ORTEGA ÁLVAREZ, Luis 1999, núm. Extraordinario: 156. «La ejecución de sentencias», Justicia Administrativa, 1999, núm. Extraordinario: 156. 13 Sobre este principio señala GÓNZALO PÉREZ, 1985: 396-398, que “…el tribunal podrá adoptar cuantas medidas exija el cumplimiento del fallo, incluso la anulación de aquellos actos que supongan una contravención del mismo, sin necesidad de incoar un nuevo proceso administrativo con esta finalidad.” ]

EL PRINCIPIO DE LA DILIGENCIA DEBIDA: Consiste en la obligación de la Administración (en los juicios en que la misma sea parte) a no posponer la ejecución de las sentencias más allá del tiempo necesario y a los Jueces y Tribunales a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar la ejecución. Basada en el principio de continuidad de la ejecución y a la tutela judicial efectiva donde se prohíbe las dilaciones indebidas cuyo principio es aplicable a todo estado y grado de cualquier proceso. Igualmente influye el principio de economía procesal. No podría hacerse nugatorio el derecho a ejecutar lo decidido que ostenta la parte vencedora en el juicio y es por eso que la ley prevé figuras jurídicas ad hoc para garantizar la ejecución del fallo. Podemos nombrar las medidas cautelares, precautelativas u otras incidencias. Los jueces son responsables ante el retardo si este le proporciona un daño a la parte beneficiada con la ejecución. 

EL PRINCIPIO DE AMPLIACIÓN DE LA LEGITIMACIÓN: Se refiere a la posibilidad que tienen todos los titulares de derechos e intereses legítimos afectados por una sentencia, de pedir la ejecución de la misma, aún en el caso de que no hubieran podido ser partes en el proceso que la produjo. El origen de todo proceso es un conflicto y este es el medio idóneo de solución de la controversia, para que esto suceda se requiere el ejercicio previo de la acción procesal. Sin embargo no toda persona o ―administrado‖ puede ejercitar esta acción procesal. Esa es la razón, por la que se considera de gran trascendencia el análisis de las figuras jurídicas de legitimación, capacidad, interés jurídico y personalidad, las cuales se tienden a confundir. La legitimación es la situación en que la persona se encuentra en relación con determinado estado de derecho, lo que le permite intervenir y obrar en él.14 Por lo que se considera una cualidad que corresponde a las partes en todo proceso judicial y a sus respectivos representantes, con el objeto de poder ejercitar su actividad válidamente en el proceso, por derecho propio o en representación de otro. En el proceso se examina si quien tiene una determinada pretensión, en nombre propio o ajeno, posee la cualidad de poder hacer la reclamación en nombre propio o ajeno. Considerando este aspecto, la legitimación consiste en demostrar interés jurídico en juicio.15 La legitimación en el derecho procesal asume las siguientes figuras: a) Legitimación en el proceso, b) Legitimación en la causa, procesal pasiva y activa.

Legitimación

[PALLARES, Eduardo. 2002: 84 PADILLA, R. 2002: 161. Sobre la sinopsis de amparo 16 Ídem. “Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de ad procesum y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal ]

Existe otra clase de legitimación, en este campo se puede dividir, en la actividad que realicen; es decir, se trata de una Legitimación Activa, la cual es la que le corresponde al actor, y consiste en que este sea titular de los derechos que pretende ejercitar por medio de la demanda. Un concepto más elaborado de la legitimación activa La otra forma de legitimación, se refiere a la Legitimación Pasiva. Esta especie le corresponde al demandado en un juicio y consiste en que sea titular de los derechos y radica en el hecho de que éste sea la persona obligada a cumplir las prestaciones que el actor exige en su demanda; generalmente se refiere a la autoridad demandada o responsable, de la emisión, ejecución o que haya tratado de ejecutar el acto reclamado. Existe jurisprudencia venezolana que acepta la ampliación o extensión de los efectos del fallo como otras, que al caso concreto, lo han negado, como ejemplo tenemos S.P.A. Yolanda Jaimes Guerrero .Sent. Nº 01468 En diecisiete (17) de julio del año dos mil uno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01468. Donde se establece: 

“...Quedando de manera expresa, que el contenido de la presente decisión, solamente ampara a aquellos trabajadores que intentaron la acción de reenganche y que se indican en las referidas providencias administrativas...”. Advirtiendo esta Sala en esta oportunidad, una vez más, que la representación judicial del patrono (C.A.N.T.V.), como se dijo, no señaló oportunamente, previo a la decisión de esta Sala en fecha 18 de julio de 2000, las situaciones que surgirían al momento de la ejecución del fallo; éstas son, la circunstancia de que algunos de los trabajadores hayan fallecido, se hayan jubilado, hayan convenido, transigido o renunciado, todo lo cual ha entorpecido la aludida ejecución.”17…, señala que la legitimación es una figura jurídica de derecho material y formal cuyos límites ofrecen hoy, merced a la labor de la doctrina tanto científica como jurisprudencial, la suficiente claridad para no dar lugar en términos de dicho titular. La legitimación ad procesum es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la ad causam, lo es para que se pronuncie sentencia favorable.” 17 S.P.A. YOLANDA JAIMES GUERRERO, .Sent. Nº 01468 En diecisiete (17) de julio del año dos mil uno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01468.

[TORREALBA, Miguel Á. 2006: 237. Aunque pueden presentarse obstáculos en la ejecución del fallo si la anulación generó consecuencias que modifican la situación jurídica preexistente e imponen conductas a la Administración. ]